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律师高新华(法学博士)的博客

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关于我

法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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对依法行政现状与对策的剖析  

2010-08-23 22:00:49|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《常熟高专学报》1999年第5期

党的“十五大”明确提出把“依法治国,建设社会主义法制国家”作为治理国家的基本方略,这标志着我们党的领导方式和国家政权运作方式的根本性转变,是对我国社会主义民主政治和法制建设的进一步完善。依法治国包含立法、司法、行政三部分,其中依法治国是基础,独立司法是保障,而不论在理论上还是在实践中,依法行政才是关键。在我国依法行政的实践中,还存在许多需要不断完善的地方,因此,有必要下大力气找出存在的问题,探究其原因,研讨其对策。

 

 

现  状

改革开放以来,在邓小平同志建设有中国特色社会主义理论特别是其民主与法制思想的指引下,社会主义法制建设迅速发展,党的“十五大”上江泽民同志明确提出“依法治国”的基本方略,其核心是依法行政。从总体上看,我国的依法行政状况已经大为改观,并在逐步向良性方向发展。首先,各级党政领导重视行政法制建设。从江苏省来看,省委明确提出“依法治省”的方针,各市也提出“依法治市”并成立了领导小组。其次,国家行政立法开始进入“快车道”,行政行为基本有法可依,无论是立法的数量还是立法所涉及的领域都有了很大的发展,使依法行政有了基本的法律依据,特别是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的相继出台;再次,我国已建立了从中央到地方的政府法制工作机构,并列入政府,还配置了一定数量的政府法制工部,使依法行政有了基本的组织保障。从另一方面看,我们必须看到,我国依法行政的现状与中央提出的“依法治国”的要求还有差距,这突出地表现在国家行政立法和行政执法方面还存在不少问题。

国家行政立法方面。自党的十一届三中全会以来,我国经全国人大及其常委会审议通过了三百余部法律和有关法律问题的决定,国务院制定了九百多部行政法规,地方政权机关制定了四千多部地方性法规,此外,还有为数众多的各种规章。应该说,在社会政治、经济、文化和其它领域基本做到了有法可依。但也有不少方面有待继续完善:其一,在政府如何依法规范市场主体和市场行为,维护市场秩序,保障公平竞争,改善和加强宏观调控,建立和健全社会保障制度,保护环境,实现可持续发展战略目标,促进对外开放等方面,还未能完全实现有法可依,在某些方面尚处于传统习惯的依政策管理阶段,特别是关于规范政府决策行为的法律法规仍未出台。其二,十多年来,我国的立法速度前所未有,但立法权限不明,存在较多的部门利益和地区利益之争,使立法质量不高,漏洞颇多,特别是政府规章与法律法规之间的矛盾冲突问题比较突出,有些地方政府往往以制定规章形式,保护地方利益,设定一些不属于其职权范围的处罚、收费行为,使“依法行政”成了“依章行政”。其三,立法上“重实体法,轻程序法”的状况有待于迅速改变,到目前为止我国仍未制定出台全国统一的《行政程序法》,这导致了行政执法主体的执法时出现不少失范行为。

行政执法方面。改革开放二十年来,我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步,促进了经济和社会的发展,但是,有法不依,执法不严,违法不究,滥用职权等现象至今仍有不同程度地存在。一、执法主体不规范,如在工商管理、治安管理、卫生监督方面,对不具备执法主体资格的单位和个人随意委托授权,聘用不适格的单位和个人实施行政执法行为。二、执法行为不规范,如某些执法者应作为而不作为,任意放弃职权;某些执法者又不文明执法,野蛮执法;还有的执法主体执法时随意性大,不依程序执法。三、行政执法中职权混乱,部门、地方保护主义较严重,见有利可图的,各地各部门争着办,无利可图的,则相互推诿,都不愿管,跨地区执法困难。四、行政执法中还存在滥用职权、违法执法的行为,还存在以权压法,以权谋私甚至营私舞弊、贪赃枉法的现象,严重影响了政府与人民群众之间的关系。

 

 

原  因

 

  依法行政中出现的种种问题,究其原因,主要有以下几方面。

  体制方面的问题。这首先表现在行政管理体制上,由于我国的政治体制改革、机构改革有待于进一步深化,在新旧体制的转变过程中,既存在行政执法机关职权划分不清的现象,又存在权力过分集中的现象。目前我国的行政执法机关除海关、税务等少数执法机关实行条条管理外,大多数基本上采用的“条块结合、以块为主”的管理体制。这样行政执法机关既要接受上级部门的业务领导,又要接受地方地府的领导。在现行体制下,地方政府牢牢地控制着行政执法机关的人、财、物大权。如果某个干部依法行政有违地区利益,则可能被调离岗位或降职、撤职;由于行政执法机关受制于地方政府,因而无法拒绝个别地方政府领导长官意志的干扰,甚至出现用人、提干上的弄虚作假等等不正之风,这严重影响到了行政执法干部队伍的建设;由于行政执法体制上“条块分割”中的利益局部化,使得行政执法机关的职能错位,甚至成了地方利益的工具,行政执法机关有法难依。

体制方面的问题还表现在立法体制上。我国的立法体制是一元多级制,全国只有一个立法体系,同时又是多级的。除了全国人大及其常委会、国务院制定全国性的法律、行政法规外,国务院各部委、省级人大及其常委会,省级人民政府、省会市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府,均可制定地方性法规、规章。由于立法权限不明,分工不清,秩序混乱,难免造成法律、法规、规章三者的冲突,相互之间缺乏衔接,甚至相互矛盾、抵触,同一行为同时违反两个法律,有数种不同的处罚,究竟如何适用法律,行政执法人员很难把握。

观念方面的问题。这既有干部法制观念的问题,也有公民法制观念的问题。我国经历了长达几千年的封建专制时期,邓小平同志说:“旧中国留给我们的,封建专制传统较多,民主法制传统较少”。自1985年以来,我国开展了三次大规模的普法教育,全社会的法律素质和法制观念已经有了很大提高,但就整体而言,仍不完全符合依法行政的要求。就干部法制观念而言,党政干部的法律素质参差不齐,部分执法干部依法办事的观念还比较单薄,个别高级行政领导中也存在以言代法、以权压法的破坏法制的现象;有的党政干部缺乏民主意识,不是把自己看成是人民的公仆,而是做官当老爷,对人民群众“冷、硬、横”,官僚主义较为严重,因此,党和国家领导人在历次讲话中都特别强调对干部的法制教育。就普通公民的法制观念而言,其法制意识和法律素质还有待于进一步加以提高,其中相当一部分人不学法,不知法,不懂法,守法自觉性较差,更谈不上自觉与各种违法行为作斗争;不少公民在自己的合法权益遭受行政机关不法侵害时,受传统封建观念的束缚,不是诉诸法律,而是忍气吞声或者寻求各种非法律手段解决。

行政执法监督方面的问题。失去监督的权力必然滋生腐败。江泽民同志在全国政法工作会议上强调指出:“要继续建立和健全有关制度,从根本上保证严肃、公正执法。”但我国还没有建立有效的行政执法监督制约机制,我国人大对政府的法制监督,对司法机关检察权、审判权的监督都有待制定法律规范;行政执法责任制、行政赔偿制度以及行政系统内部的自我约束制度还需不断完善。这使得当行政执法机关及其工作人员滥用权力违法行政时,难以依法追究其责任。

 

 

 

对  策

 

  针对目前我国依法行政中存在问题及其原因,现对如何推进依法行政提出如下对策:

  一、以学习邓小平民主法制思想为重点,深入开展法制宣传教育,确立宪法和法律至高无上的权威地位,在全社会形成正确的法制意识。推进依法行政是一项系统工程,需要全党全军全国各族人民提高认识,统一思想。

  1978年12月13日,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话中第一次指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1986年,他更为准确地指出:“要通过改革,处理好法治与人治的关系。”1992年他在南巡讲话中又一次强调指出:“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”可见,邓小平的民主法制思想是一贯的和系统的。我们应通过法制教育,学习邓小平的民主法制思想,防止“权意识的错位”,推进依法行政。现在个别行政领导干部把“公权”错位为“私权”,把“职权”错位为“权职”,这严重妨碍了依法行政的实施。很多公民也未认识到自己是国家权力的主人,不能正确对待自己的权利,没有发挥主人翁的作用,使依法行政失去广泛的群众基础。因此,有必要通过法制宣传教育,提高对依法行政的必要性和重要性的认识,把全国人民的思想统一到邓小平民主法制思想上来,最终形成依法行政的思想基础。

  二、进一步完善国家行政立法,使行政立法切实有法可依。早在1980年邓小平就指出:“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中,长期缺少严格的从下而上的行政法规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定,以致事无大小,往往无章可循,绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题,只好成天忙于请示汇报,批转文件。”李鹏同志在九届人大一次会议所作的政府工作报告中强调:“要加强行政组织立法,实现各级政府机构、职能、编制和工作程序的法制化。”因此,我国应抓紧修订《国务院组织法》,适时修改《地方政府组织法》,再分别制定各级政府的组织通则,使依法行政有实体法可依;同时应尽快制定一部行政程序法典,以规范行政机关的工作程序,使依法行政有程序法可依。

  三、深化政治体制改革,完善依法行政的组织保障。江泽民同志在党的“十五大”报告中明确指出:要“深化行政体制改革,实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化。”当前,可以结合机构改革,认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任,克服某些行政机关角色混乱、职权不清的现象,正确处理政府与企业之间、中央政府与地方政府之间、政府各职能部门之间的关系,确立各级政府和各职能部门的首长负责制,建立各自的责任机制。对于一些职能权限不明、相互扯皮不断的行政执法领域,应通过职能分析和调整,尽快明确专职管理者及其权责,凡是不具备相应执法权的组织一律退出该领域。

四、加强行政执法队伍建设,培养一支高素质的行政执法队伍。依法行政能否推进,从某种意义上讲,关键在于执法者,古人曰:“徒法不足以自行”。因此,首先要经常性地抓好行政执法者的教育培训工作,其中主要是要突出“人民公仆”的思想教育,解决好“为谁服务”的问题;加强纪律作风教育,培养良好的职业道德,解决好严肃执法的问题;大力提高业务素质,解决好公正、准确执法的问题。第二,坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则,进一步完善国家公务员制度,健全对执法者录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退制度,完善“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良性循环机制。第三,加快法学人才的教育培养,特别是行政法专门人才的培养,改善行政执法队伍中法律专门人才构成偏低的状况。

 

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