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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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关于行政赔偿先行程序的法律思考  

2010-08-23 22:12:02|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《人民法院报》1999.年5月13日第3版

我国行政诉讼法第六十七条第二款规定:“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求,应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服,可以向人民法院提起诉讼。”即行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益造成损害时,可以由行政和诉讼两种途径予以救济,但如果行政相对人单独提出行政赔偿请求,则必须经过行政赔偿先行程序,即行政处理先于诉讼解决。行政赔偿先行程序是指行政赔偿请求人向人民法院提起行政赔偿诉讼之前,由行政机关依法进行处理,如果行政处理未能解决赔偿争议,行政赔偿请求人方可提起行政赔偿的诉讼程序。行政赔偿先行程序是各国普遍的做法,它有很大的优点:(1)能简单、迅速、高效地处理行政赔偿争议;(2)疏减税源,减轻法院审理行政赔偿案件的负担;(3)保障了国家行政权力,调动行政机关及其工作人员的积极性。应该讲,行政赔偿先行程序体现行政救济的行政穷尽原则,反映了权力先于权利,保障行政权力先于控制行政权力的权力本位思想。

我国在立法上吸收了国外的先进法律文化,确立了行政赔偿先行程序,但法律对之规定得非常原则。笔者认为对该程序有两个问题是值得思考的。

(一)、如何界定“行政机关的处理”?

此问题包含以下几方面:赔偿请求人向什么行政机关申请解决?行政机关通过什么方式和程序进行处理?如何认定行政机关已经作出了处理?

首先,要正确理解行政诉讼法第六十七条第二款中“行政机关”的内涵。该款虽然规定了行政相对人单独就损害赔偿提出请求,应当先向行政机关申请解决,但并未明确规定行政相对人应当或者可以向哪一级、哪一个行政机关申请。我们认为:此处的“行政机关”应作扩大意义上的理解,即《国家赔偿法》第二章中规定的“行政赔偿义务机关”,包括:作出违法决定的行政机关;违法行使职权的工作人员所属的行政机关、法律法规授权并违法行使所授之权的组织;违法行使受委托之权组织、个人的委托机关;继续行使赔偿义务机关的行政机关;撤销赔偿义务机关的行政机关;复议决定加重了侵害的行政复议机关。这里需要注意的是“法律法规授权的组织”,可能不全是行政机关,例如卫生防疫站但因为它在行使法律、法规授予的行政权力时,其地位和职能相当于行政机关,亦是行政赔偿义务机关,所以说应对“行政机关”作扩大意义上的理解。

其次,行政机关通过何种方式和程序进行处理?关于行政机处理行政赔偿请求的方式,法律无明文规定。从理论上讲,行政赔偿案件中,行政相对人和行政机关都有权处分自己的请求赔偿权和赔偿权,行政诉讼法中“赔偿诉讼可以适用调解”的规定也蕴含了此种理论。因此,处理行政赔偿案件有可能通过协商的方式。这是较为理想的方式,双方经过协商后,可能产生两种后果:达成赔偿协议和没有达成赔偿协议。另外,因为行政机关是代表国家行使权力,在与行政相对人的对抗中占有绝对优势的地位,因而行政机关受理行政赔偿请求后有可能通过另一种方式即自己单方面处理。这可能导致三种情形:作出赔偿决定,作出不赔偿决定及不作出决定。

关于行政机关处理行政赔偿请求的程序,仅在国家赔偿法第十三条有极为简单的规定,该条中仅规定了赔偿义务机关处理的期限及请求人提起赔偿诉讼的时效,至于行政赔偿请求如何申请、受理、协商、裁决等程序性事项未加涉及,我们认为,无论是达成协议还是没有达成协议,无论是作出赔偿还是作出不赔偿决定抑或不作出决定,亦无论是通过什么程序进行处理,都应视为已完成了行政赔偿先行程序,赔偿请求人只要在规定期限内没有获得赔偿或者对赔偿数额有异议,就有权依法提出单独式行政赔偿诉讼。

再次,要明确在什么情况下可以认为行政机关已对行政赔偿案件作出了处理?行政相对人单独提出行政赔偿请求可分为如下几种情况:(1)作出具体行政行为的行政机关与行政相对人对行政行为的违法性已无争议,但对行政赔偿问题达不成协议;(2)具体行政行为已被复议机关撤销或改变,但复议机关未对行政赔偿问题作出裁决,或者行政相对人对复议机关的裁决不服;(3)具体行政行为已由行政机关依法作出终局裁决,但行政相对人对赔偿问题仍有异议;(4)经过行政诉讼,行政相对人在人民法院判决具体行政行为违法后,提出赔偿请求。我们认为,在前三种情况下,应当认为行政赔偿请求已经行政机关处理,行政相对人可以直接向人民法院提起单独式行政赔偿诉讼。因为在行政相对人请求确认具体行政行为违法的同时,已向行政机关提出了赔偿请求,在具体行政行为是否违法已无争议的情形下,要求行政相对人再次单独向行政机关提出赔偿请求纯属多此一举,行政机关对行政赔偿请求的前后两次处理结果必然如出一辙。在行政机关两次重复处理后,行政相对人再单独提起行政赔偿诉讼,显然不符合效率原则,对行政机关和行政相对人都会造成人力、物力、财力和时间、精力的巨大浪费。至于第四种情况,本文后面另有详述,在此不再赘述。

此外,在两个以上行政机关为共同赔偿义务机关的情况下,只要行政相对人对其中任何一个赔偿义务机关提出过赔偿请求,并经该机关处理,就应视为已经过了行政赔偿先行程序,行政相对人有权不经其他共同赔偿义务机关处理直接提起行政赔偿诉讼。

二、在人民法院判决具体行政行为违法以后,行政相对人单独提出赔偿请求是否必经行政赔偿先行程序?

我国法律规定,当行政相对人的合法权益遭受行政机关具体行政行为侵害时,有两种补救的途径:司法救济和行政救济,其中司法救济即行政诉讼更注重公正,而行政救济更讲究效率。两者相比,行政救济具有难以克服的局限性:在行政法律关系中,行政机关居于主导地位,与行政相对人的地位明显不平等;行政救济程序比较简单,不及司法程序复杂严密,行政相对人合法权益的保障网络不及司法程序严密;行政机关在国家机关中的地位及行使的职权,使它难以避免受外界各种因素的干扰;行政机关既是侵害者又是救济实施者,具有双重身份。所有这些,都使行政机关在实施救济时难以做到真正的客观公正,也不会让行政相对人增加信任感。而在司法救济中,法院独立于行政机关,与行政相对人不具有利害关系,其地位比较超然;在诉讼中双方当事人的地位平等;司法程序也比行政救济程序复杂严密。这使得法院在处理行政案件时更容易做到客观公正,有利于使行政相对人对司法裁判产生信任感。

事实上,行政相对人提起行政诉讼,要么是因为不相信行政救济而直接提起,要么是对行政救济的结果不满而提起,总之是对行政救济不信任,认为行政救济不能或没有给自己受损的合法权益予以救济才提起行政诉讼。在行政诉讼相对人对行政救济不信任的前提下,法律强制要求在经过行政诉讼后单独提起行政赔偿请求必经行政赔偿先行程序,很难使行政相对人对行政机关的处理信服和满足,此其一。

其二,如前所述,行政救济程序包括行政赔偿先行程序的最大特点是简单迅速、效率高,那么在行政诉讼后行政赔偿先行程序是否完全符合效率原则?行政赔偿是以行政机关的具体行政行为被确认为违法为前提的。我国国家赔偿法第三十二条规定:“赔偿请求人请求国家赔偿的诉讼时效为两年,自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认违法之日起计算,但被羁押期间不计算在内”。该法第十三条又规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿;逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的,赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。”据此,通过行政赔偿先行程序解决单独式行政赔偿请求的最长期间是二年加二个月,如果赔偿请求人在二个月内未得到赔偿或对赔偿数额有异议,则在相继的三个月内可提起诉讼,然后再适用行政诉讼的审理期间。这样,一项行政争议就有了由司法救济程序到行政救济程序再回到司法救济程序的多次反复,且可能需要漫长的时间,谈何效率?如果法律作出规定,人民法院在判决具体行政行为违法的同时,应当告知行政相对人有权直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼,人民法院在受理行政相对人单独提起的行政赔偿请求后,由原合议庭在自愿、合法的基础上调解,如调解成功,人民法院制作“行政赔偿调解书”;当事人不愿调解或调解不成,则由人民法院制作“行政赔偿裁定书”。这样就可免去漫长的二年零五个月的时间,及早地解决行政争议,岂不更符合效率原则?

其三,行政赔偿先行程序的另一优点是可以疏减诉源,减轻人民法院的负担。如前所述,行政相对人是基于对行政救济的不信任才向人民法院提起行政诉讼,在具体行政行为被法院确认为违法后,行政相对人不得不再去向自己所不信任的行政机关提出赔偿请求,在多大程度上能对行政机关的赔偿决定满足呢?一旦不满足,又会启动行政赔偿诉讼,这当然很难真正地减轻人民法院审理行政赔偿案件的负担。相反地,在经过了行政赔偿先行程序后,由于时间的推移,人民法院的调查取证更加困难,反而增加了法院审理行政案件的难度,导致司法资源的浪费。

综上分析,我国法律对单独式行政赔偿请求的行政赔偿先行程序规定得过于简单,不利于实际操作,应该解放思想,突破行政救济比司法救济更有效率的观念,突破权力本位的思想,对由谁“先行”,怎样“先行”,何谓“先行”等重要问题作出明确的界定。对行政相对人单独提出行政赔偿请求也不能一概规定必经行政赔偿先行程序,应该对此区分不同情形作出不同规定,真正地便利行政相对人依法维护自己的合法权益,促进和保障行政机关依法行使职权。

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