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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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试论强化行政诉讼原告的辩论权  

2010-08-23 22:34:14|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《常熟高专学报》2002年第3期

[摘  要] 设置严格的程序规则是各国行政诉讼中保障原告辩论权的通常做法。为了体现诉讼民主,实现行政诉讼的价值,必须强化原告的辩论权。行政诉讼可以分为为辩论而收集证据的阶段、为确认证据而进行法庭调查和辩论的阶段以及法官根据辩论结果作出裁判的阶段。强化原告辩论权可从以下几方面着手:原告应有足够的手段取得必要的证据;双方当事人应有充分的机会在公开的法庭上提出主张和证据、并互相质证、辩论;辩论的效力必须得到确认;法院应保障当事人的平等辩论权。

[关键词] 行政诉讼  原告  辩论权

[作  者] 高新华,男,1969年生,江苏昆山人,法学硕士,常熟高等专科学校讲师,已公开发表论文近二十篇,主要研究领域:诉讼法、行政法。

 

当代行政诉讼的价值取向在于保障行政相对人的合法权益,监督行政机关依法行政,这是当代民主政治发展的必然要求,也是人权保障运动的必然趋势。为了实现诉讼民主,各国在行政诉讼程序中都设置了严格的程序规则。如英国的自然公正原则要求“一个人不能作自己案件的法官;人们的辩护必须得到公正听审”[1](P.101),即反对偏私的规则和受公正审讯的规则。其中后一项规则是指法官在作出判决前必须听取双方意见,这是一个公正的判决程序的最低要求。这项规则包含三个内容:“公民有在合理时间以前得到通知的权利;了解行政机关的论点和根据的权利;为自己辩护的权利。”[2](P.153)美国的正当法律程序也规定当事人的权利有:得到通知的权利;提出证据和论据的权利;通过反询问和其他正当手段驳斥对其不利的证据的权利;请律师陪同出庭的权利;要求只根据审讯档案中记载的证据判决的权利;取得全部档案的权利。[3](P.174)而在法国,由长期以来的判例所产生的严格程序规则有以下这些重要的原则:行政法院当然具有越权之诉和复核审诉讼的管辖权,不用法律规定;在成文法中没有特别规定时,诉讼程序必须具有两个审级;法庭必须合法组织;法院不能判决当事人所没有申诉的事项;判决必须说明理由;当事人具有防卫权利;法院不能偏袒任何一方;在法律没有相反规定时,审判必须公开举行。[4](P.638)

行政诉讼被认为是弱小的个人与强大的政府之间的对抗,行政诉讼程序规则越健全,越有利于保障行政诉讼原告的实体权利和程序权利。对各国的程序规则细加分析,不难发现,为了体现诉讼民主,实现行政诉讼的价值,各国对行政诉讼原告的辩论权都非常重视,开庭审理前,注重保障原告的调查取证权;庭审时注重保障原告的举证和质证权;强调法官的判决必须以辩论结果为依据。

我国行政诉讼法第 9条规定:“当事人在行政诉讼中有权进行辩论。”这被认为是我国行政诉讼原告享有辩论权的依据。但是,我国现行行政诉讼法所规定的辩论制度过于简单化和空洞化,导致辩论制度难以在司法实践上得到切实贯彻,以致原告的辩论权得不到真正的保障。当前,无论在认识上还是在实践中,行政诉讼的辩论制度都存在着不少问题。

在认识上,诉讼主体未能真正全面理解辩论权的内容。综观各国,辩论制度应包括以下内容:(1)当事人有举证的权利。在日本,辩论主义是指“将收集成为裁判基础的资料视为当事人的权能,并且作为责任来看待;[5](P.348)在美国,当事人有提出证据和论据的权利。(2)当事人有质证的权利。在美国,当事人有“通过反询问和其他正当手段驳斥对其不利的证据的权利”;在法国,当事人有防卫的权利。(3)法院的裁判必须以经当事人辩论质证的证据为基础。美国“要求只根据审讯档案中记载的证据”作为判决的根据;法国法院“不能判决当事人所没有申诉的事项”。(4)法院应保障当事人享有同等的辩论能力和机会。辩论制度的以上内容是一个环环相扣的有机整体。在我国,对辩论制度常常出现误解。一是没能认识到在行政诉讼全过程中都应尊重当事人的辩论权,以为当事人只在法庭辩论阶段才能行使辩论权;二是没能认识到辩论的方式有言辞辩论和书面辩论两种,只重视言辞辩论而不重视书面辩论;三是没能认识到辩论本身的价值,当事人往往将辩论作为讨价还价的手段,以致很多诉讼不能进行到最后,调解结案率居高不下;四是没能认识到辩论是对法院或法院裁判的制约,法院仅把辩论权看成是维护当事人合法权益的手段的认可,对辩论的结果漠不关心。

对辩论权的认识误差导致辩论制度在实践中的变形,突出的问题有两方面。一方面,当事人之间的辩论,对法官的判决不能产生拘束作用。我国行政诉讼的辩论制度并没有涉及当事人的辩论与法院判决之间的关系。更直接地说,辩论制度与法院判决是相分离的。司法实践中经常出现“你辩你的,我判我的”的现象。又如“审者不判,判者不审”现象,也可视为是对辩论原则的亵渎。[6]法官判决不以当事人辩论的结果为依据,这不仅导致了行政诉讼的庭审形式化,更严重挫伤了当事人对行使辩论权的信心和兴趣,以致于原告对行政诉讼持消极态度。另一方面,当事人之间的辩论内容在他们相互之间不产生拘束作用。有学者指出:“当事人之间的辩论,本来应该有一体性,即前后不能矛盾,而且要基于事实。但是,由于证据制度的不完善以及对当事人矛盾、欺诈行为制约机制的欠缺,当事人可以将辩论当作游戏看待,出现以非程序化、非正当化的手段控制程序以及监督法官判决的不正常现象。”[7]又如,“由于民事诉讼法规定的欠缺,关于证据的提出没有规定时限,造成当事人利用该空隙,怠慢参与实质性的诉讼辩论,暗藏证据,在关键时刻,或申请调查证据以拖延诉讼,或突然提出证据而打对方措手不及。此外,既判力规定的空漏,造成一些当事人不打一审专打二审,不打二审专打再审的现象出现。这些实践问题,无不与缺乏实质性辩论制度有密切的关联。”[8]虽然这些论述多数是针对民事诉讼而言的,但这些现象在行政诉讼中同样严重存在。

从某种意义上看,行政诉讼可以分为为辩论而收集证据的阶段、为确认证据而进行法庭调查和法庭辩论的阶段以及法官根据辩论结果作出裁判的阶段。从保障原告合法权益的角度考虑,强化原告辩论权可从以下几方面着手:

(1)原告应有足够的手段取得必要的证据,包括行政机关即将在法庭上出示的各种证据。根据我国法律,举证责任由被告承担,而且其取证工作必须在原告起诉前完成,否则在诉讼过程中采集的证据不得作为定案的根据。基于行政诉讼中双方当事人的力量对比,原告取证能力应得到足够的保护。这里有两方面值得重视:一是关于证据的庭前交换,即当事人的证据未经庭前交换即在法庭上出示不具有证明力,法官不得采信。在这方面英美等国的庭前证据开示制度是值得我们借鉴的。[9]二是关于被告举证的时间,行政诉讼法对此未作规定。我们认为,必须保证原告有足够的时间获知被告的证据和准备对此辩论质证。如果不对被告的举证时间作出限制,而允许其在庭审中逐份抛出新的证据,将迫使原告在毫无系统准备的情况下进行辩论质证,这是有违行政诉讼的存在价值的。1999年最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第26条规定:“在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的,应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”第31条又规定:“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。复议机关在复议过程中收集和补充的证据,不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据,不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这些司法解释充分保障了原告能有充足的时间获取证据和准备质证。

(2)应该保证双方当事人有充分的机会在公开的法庭上提出主张和证据,并互相质证、辩论。在强调被告举证责任的同时,应同样重视原告质证作用,一个证据只有经过举证、质证、审查核实才能作为定案的根据。当今行政诉讼实践中,往往对原告的质证重视不够,庭审形式化现象非常普遍,这是亟待改善的状况。行政诉讼法明确规定当事人的法律地位平等,由于被告的举证能力很强,相应地应强调原告质证地位。法庭要保障原告对被告所持证据质证权利的行使。原告应有权向被告提出质疑,被告有回答的义务。被告无正当理由拒绝回答的,法庭可以责令其回答。经法庭责令,被告仍拒绝回答的,可视为被告对此问题无法举证,所出示证据不具有证明力。任何证据未经在法庭上质证辩论,除非是一方当事人明确承认或默认,法庭不得作为判决的依据。此外,对经济贫困的原告,难以通过诉讼实现权利,或者在进入诉讼程序后,由于经济困难最终没有能够坚持到底,以至诉讼半途而废者,有必要充实律师制度,设置统一和完善的法律援助制度,充分保障律师有足够的费用帮助经济困难的原告实现权利。

(3)辩论的效力必须得到确认。当前,我国行政诉讼中对辩论的效力尚没有引起重视,法院认为法庭辩论可有可无,当事人认为辩与不辩结果都一样,从而使原告的辩论权名存实亡。一方面,法院的判决必须以辩论的结果为基础,辩论的结果应当约束法院的判决,法院在制作判决书时,应当说明证据采信与否的原因,即“判决必须说明理由”;另一方面,当事人应当遵守辩论规则,辩论内容应当前后一致,当事人必须牢记其在法庭上所作的辩论都将成为判决的依据。如果当事人怠慢利用法律所赋予的权利,未能进行充分的主张和辩论,或者辩论内容前后矛盾,则应承担相应的风险,直至败诉。

(4)法院应保障当事人的平等辩论权。法院是诉讼程序的管理者和指挥者,要处理诉讼中的各种程序事项。首先,“法官必须保持中立”,行政诉讼中举证责任由被告承担,因而法院在一般情况下不能自行调查收集证据,除非某项事实的不确定可能对公共利益造成损害,否则,法院就是履行了行政机关的职责,违背了“反对偏私的原则”;其次,法院应促使当事人在庭前交换证据,以使原告在诉讼中具有“防卫权利”;再次,在庭审中,双方当事人均可对对方提出的证据发表意见,证据必须经过质证辩论,才具有证明力,当事人有“通过反询问和其他正当手段驳斥对其不利的证据的权利”;最后,法院在受理行政案件后,应尽告知义务,对当事人详细说明辩论权的内涵,对任何违反辩论制度的行为必须予以制止,以切实维护原告的辩论权。简言之,法院应该让双方当事人充分利用基于程序所提供的对等的各种权利和手段,进行实质和有效的主张和辩论。





[1](英)威廉·韦德. 行政法[M]. 徐炳译. 中国大百科全书出版社, 1997.


[2] 王名扬. 英国行政法[M]. 中国政法大学出版社,1987.


[3](美)伯纳德·施瓦茨. 行政法[M]. 群众出版社, 1986.


[4] 王名扬. 法国行政法[M]. 中国政法大学出版社, 1988.


[5]  (日)盐野宏. 行政法[M]. 杨建顺译. 法律出版社,1999.


[6] 贺卫方. 中国司法管理制度的两个问题[J]. 中国社会科学. 1996(6).


[7] 张卫平. 我国民事诉讼辩论原则重述[J]. 法学研究. 1996(6).


[8] 江伟, 刘荣军. 民事诉讼中当事人与法院的作用分担——兼论民事诉讼模式[J]. 法学家. 1999(3).


[9] 陈瑞华. 公正审判的基本保障——燎望英美意日四国证据展示制度[J]. 中国律师. 1998(11、12).

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