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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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行政诉讼立法目的之定位与转型  

2010-08-23 22:37:42|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  《诉讼法理论与实践——司法理念与三大诉讼法修改》(2006年卷),北京大学出版社2006年9月版

[摘  要] 行政诉讼的立法目的是整部行政诉讼法的核心和灵魂,现行“三足鼎立”式的行政诉讼立法目的模式存在重国家权力维护轻公民权利保障、混淆程序性目的与实体性目的、维护行政权多于监督行政权等弊端,这是我国行政诉讼陷入困境的深层次因素。综观当代行政诉讼制度的发展潮流,行政诉讼的立法目的应定位于保障行政相对人的合法权益。完善行政诉讼制度必须确立“以人为本”的司法理念,实现从“工具型司法观”向“目的型司法观”的转型。

[关键词] 行政诉讼;立法目的;行政权;公民权;以人为本

 

利益法学的代表人物耶林认为:“目的是全部法律的创造者,每条法律规则的产生都源于一种目的,即一种实际的动机。”[1](P.105)现行行政诉讼立法目的充分体现了立法过程中各方利益的较量与妥协,但“三足鼎立”式的立法方式并未在理论上真正解决关于行政诉讼立法目的的争论,也未能真正反映行政诉讼制度的当代价值。

关于行政诉讼的立法目,当前理论界的主要观点有:单一目的说,认为行政诉讼的目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益,离开保护行政相对人的合法权益也就不会有行政诉讼;双重目的说,认为行政诉讼既保护公民、法人和其他组织的合法权益,又保障行政机关依法行使行政职权,并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力是统一的;三重目的说,认为行政诉讼的目的是为了保障人民法院正确、及时地审理行政案件,维护和监督行政机关依法行使行政职权,保护公民和组织的合法权益。[2](P.367)此外,也有人从社会实证的角度出发,认为行政诉讼的唯一目的就是解决行政纠纷。

单一目的说反映了当代行政诉讼制度的价值和本质,但在一个具有“权力本位”传统的国度里,这种目的说并没有得到各方的普遍认同,因此在行政诉讼立法时没有被采纳。双重目的说很显然是以“平衡论”为其理论依据的。这种理论对行政权力和行政相对人权利的认识是深刻而又全面的,但这只是一种理想假设,在实践中却难以完全做到。在具体的行政案件中,司法机关往往只能在两者之中作出非此即彼的选择。三重目的说原本是行政诉讼立法过程中各种利益相互冲突时的一种权宜之计,但导致了立法目的不明确和不科学的弊端。纠纷解决说认为行政诉讼的目的就是为了解决行政争议从而实现行政相对人实体法上的权利,因此法院审理行政案件的目的就是为了公正、及时地使行政相对人和行政机关的行政争议得以解决。该说只是揭示了显性的行政诉讼目的,并有过于功利之嫌,未能揭示当代行政诉讼的价值和本质。

理论上的混乱导致现行行政诉讼法的立法目的定位偏差,也使行政诉讼实践陷入困境。行政诉讼实践中不仅出现了撤诉率节节攀升居高不下的“第三条道路”,[3]而且与民事诉讼相比,其起诉率也非常低。随着我国行政法治理论研究和行政法治实践发展的深入,有必要对现行行政诉讼立法目的进行全面的反思。

首先,现行行政诉讼立法目的过于重国家权力的维护,而轻公民权利的保障。现代法治理念认为,一切国家权力都是直接或间接来源于公民权利,权力是权利在法律上的转化形式,国家权力的设立和行使都是公共意志的体现,也就是说,人民为了保护自己的权益才需要国家,需要包括立法、行政和司法等权力的国家权力。但行政权力一旦形成,就具有偏离公民权利的天然倾向。此时就需要有一定的制约机制设定行政权力的界限,行政诉讼制度的价值正在于此。我国《行政诉讼法》仍然把维护行政权力作为其立法目的,在客观上造成重行政权力维护轻公民权利保障的后果。同时,司法权产生的直接动力是满足解决各种纠纷的社会需求,及至近代,司法权逐步获得独立地位,则是“分权制衡”理论发展的必然结果。在我国,司法权长期未能独立于行政权,这在实践中确实造成了人民法院在审理行政案件时的各种不便,因此在制定《行政诉讼法》时特别强调“保证人民法院正确、及时审理行政案件”。但从根本上来说,人民法院能否正确、及时地审理行政案件,不是行政诉讼法所能解决的问题,而是《宪法》、《人民法院组织法》等所应解决的问题。现行行政诉讼立法目的对此加以特别强调,存在着过于偏重维护司法权力之嫌。特别是在我国现有的司法环境中,容易造成司法权结合行政权损害公民权利的不良后果。

其次,现行行政诉讼立法目的混淆了行政诉讼的程序性目的与实体性目的。“保证人民法院正确、及时审理行政案件”属于行政诉讼的程序性目的,“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权”则属于行政诉讼的实体性目的。程序性目的具有其相对独立的价值,程序性目的的实现有利于更好地保障实体性目的的实现。但司法程序是否公正、有效没有必要在行政诉讼立法目的中加以强调,而应通过设计科学、合理的诉讼原则和诉讼制度得以保障。立法目的应突出其最终目的,虽然程序公正、程序效率是司法程序实际运行过程中应当追求的目标,但与司法程序的最终目的相比,这些程序性目的处于二级位阶。将程序性目的置于实体性目的之前,实为喧宾夺主。如果仔细分析最高人民法院的相关司法解释,不难发现其立足点更多在于实现程序性目的,而实体性目的相对受到忽视。

再次,现行行政诉讼立法目的既要维护又要监督行政权,造成了实践中维护多于监督。从某种程度上说,现行的行政法律、法规和规章,大都是作为一种推进权力行使的工具而存在的,其条款基本上都是维护行政机关依法行使职权的规范。如果再在《行政诉讼法》中突出维护行使行政职权的规定,那就违背了公认的行政法的比例原则,造成行政权过于强大,而制约监督弱化,公民权利的保障就难以真正落到实处。如在1999年,行政机关向人民法院申请强制执行其行政决定的案件361157件,而同年人民法院受理的行政案件是97569件,判决维持的行政案件有14672件,判决撤销的却只有15251件;在2000年,行政机关向人民法院申请强制执行其行政决定的案件364896件,同年人民法院受理的行政案件是85760件,判决维持的行政案件有13431件,判决撤销的却只有13653件;在2001年,行政机关向人民法院申请强制执行其行政决定的案件334217件,同年人民法院受理的行政案件是100921件,判决维持的行政案件有15941件,判决撤销的却只有12943件。[1]可见,在行政诉讼实践中,人民法院受理的行政机关申请执行案远远多于行政相对人起诉的行政诉讼案,而且在行政审判中,判决撤销的行政诉讼案件仅占行政诉讼案件的极少部分。虽然行政诉讼立法目的明确规定对行政权既要维护又要监督,但这种立法目的却造成了“维护”与“监督”的严重失衡。

 

行政诉讼的立法目的是整部行政诉讼法的核心和灵魂,它的正确定位,可以为行政诉讼司法实践提供良好的指导。谷口安平先生曾指出:“为了使诉讼目的论更有建设性,什么样的研究方向值得考虑呢?这样的研究方向应该不局限于理念层次的争论,而应当在与类似于诉讼的同种制度相互关联中找到诉讼目的的确切位置,并着眼于实践性、政策性来构筑关于诉讼目的的理论。”[4](P.47)这种见解对研究行政诉讼目的有很大的启发意义。综观当代行政诉讼制度的发展潮流,行政相对人的权利保障是第一位的,其他目的要么是这一目的的功能或附带效应,要么只能处于次要的地位。我国《行政诉讼法》也应顺应这一发展潮流,明确“保障行政相对人的合法权益”是行政诉讼法的唯一立法目的。其原因如下:

首先,这是由行政诉讼的本质所决定的。行政诉讼的本质具有抽象性,对行政诉讼的目的起着统率作用。行政诉讼首先是一种诉讼活动,具有诉讼的本质特征,以解决社会冲突为直接目的,但行政诉讼又有不同于刑事诉讼和民事诉讼的自身特质。从历史来看,法国行政诉讼制度的建立,起源于对封建的司法权的不信任,起源于对初步壮大的行政权独立性的“维护”;英国的司法审查制度则来自于普通法所提供的对私人权利的救济制度。但在二百多年的发展历程中,各国都逐渐认识到行政诉讼制度的本质在于制约行政权力保障公民权利,因此也都将行政诉讼的立法目的定位于对行政相对人合法权益的保障。可以说,行政诉讼制度是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益,为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的,没有行政主体一方对相对人合法权益的侵害,则不会存在行政诉讼。因此行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益而非其他。[5](PP.70-71)

其次,这是由行政权的特殊性所决定的。在国家权力的设置和实施中,行政权代表着公共利益,它具有执行性和效能性;具有管理性和公益性;具有命令性和责任性;具有法律性和能动性。[6](PP.50-53)相对于公民个人权益而言,行政权处于优位。行政权的特殊性决定了一旦行政执法人员难以脱离人性弱点的影响,就容易使滥用行政权,从而造成对公民合法权益的侵害。可见,在行政主体和行政相对人之间,前者更可能侵犯后者的合法权益,而当两者之间的行政争议产生后,行政相对人合法权益的有效救济手段比起行政主体维护其行政权的手段更为有限。在行政管理中,行政机关享有实现自己意志的全部特权,行政机关依靠自身的力量即可强制行政相对人接受行政管理,不必也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。行政权力的行使必须受到限制和约束,其基本途径,除了通过立法对行政权力的权限范围和实施程序进行限定外,还必须对行政行为进行司法审查。设立行政诉讼法律制度的目的,就是利用司法权力制约行政权力,从而保护公民权利。

再次,这是由我国的国家性质所决定的。行政诉讼制度产生的重要理论根据是资产阶级启蒙思想家提出的“天赋人权”和“人民主权”理论。17-18世纪,启蒙思想家提出的自然权利或基本权利的理论,最初都力图以之对抗封建专制的君权以及教会的权力。[7](P.220)自然权利、基本权利这些概念本身就包含着对政府权力进行控制以维护人民权利这一行政诉讼制度的核心思想。正是“天赋人权”的观念将人民权利与国家权力的关系颠倒了过来,并进而破除了“主权豁免”的传统法理,为“民告官”提供了理论依据。现代社会是一个倡扬人权的社会,重视人的基本权利与自由,以人的发展为实现社会发展的终极目标,已逐步成为文明社会的主流观念,进而为行政诉讼制度的发展完善提供了先决思想条件。我国是人民民主专政的社会主义国家,以实现人的自由全面的发展为其终极目标。既然国家的一切权力属于人民,国家权力为人民的利益服务,那么更应强调对国家权力进行限制,从而更好地增进人民的福祉。“法律的终极原因是社会的福利……,我们的任务就是去发现这种社会福利。”“当他们(法官)应召就现存规则应如何延伸或如何限制而发言时,他们一定要让社会福利来确定路径,确定其方向和其距离。”[8](PP.39-40)因此行政诉讼只能以保障行政相对人的合法权益为其唯一目的。

最后,这是由我国的行政法治现状所决定的。随着我国社会主义市场经济体制的完善、民主政治的发展、法治国家建设的推进,我国的行政法治状况已经有了极大的改观。依法行政所需要的社会主义法律体系已经基本确立,行政机关的法治理念正在形成,全社会的法律意识和法制观念的不断提高,行政法治理论也趋于成熟。但是,我们必须清醒地认识到,我国目前仍处于市场经济的发展初期,在政治、经济、文化观念等方面许多与社会主义法治国家所需要的社会环境格格不入的现象仍大量存在。如市场经济要求政府应当尽量少干预社会事务,但在目前,我国政府职能尚未完全转变,政府侵犯公民权利的现象仍时有发生;封建特权思想尚未完全清除,权力侵犯权利的现象普遍存在,权利制约权力很难奏效;两千多年历史积淀而成的“官本位”思想、“权力本位”意识等在短期内仍难以根本消除;等等。行政权力的强大和公民诉讼意识的薄弱作为基本国情,我们不能视而不见。因此将保障行政相对人的合法权益作为行政诉讼法的唯一目的,在我国具有非常重要的现实意义。

综上所述,为了融入国际行政诉讼法制现代化的潮流之中,在修改行政诉讼法时,必须突出一个立法目的——保障行政相对人的合法权益。

 

我国行政诉讼实践经历了短暂的“繁荣”之后,很快陷入困境。在中国司法改革的进程中,理论界为探索中国特色的行政诉讼制度尽显才能,实务界为治理行政诉讼实践的种种垢疾也绞尽脑汁,但难以取得预期的效果,行政诉讼难的现实依旧得不到根本改观,行政相对人的合法权益仍然不断受到侵犯而难以得到救济。依笔者看来,中国行政诉讼制度的发展固然需要完善的法律,但任何法律都不可能是尽善尽美的,只要司法机关和司法人员不能正确对待法律和制度上的缺陷,就无法根本改变行政诉讼的现状。因此,完善行政诉讼制度的当务之急是明确行政诉讼立法的最高理念——“以人为本”。为此,必须实现从“工具型司法观”向“目的型司法观”转型。

“工具型”司法观在中国有着悠久的历史。自春秋时期开始,我国就有“礼法之争”。但无论是儒家的“礼治”思想还是法家的“法治”思想都具有工具性,即它们都是维护封建帝王的专制集权统治秩序的工具。为了维护封建皇权,司法官可以无视臣民的尊严和权利,凡是进衙门打官司者,无论是原告还是被告,都被认为是“刁民”,都是对封建皇权的藐视者。由此,“泛刑主义”、“重刑主义”盛行。“不难理解,要维护一个公开不平等的专制特权制度,除了严酷的刑法手段之外,不会有什么更好的措施。”“纠举式的审判,重口供的偏见,残酷的刑讯,造成多少冤魂;贪婪的胥吏,污秽的狱政,又使多少无故者法外受诛。官府衙门居高临下的专横气势,使当事人望而生畏;无休止的审判,无止境的勒索,在百姓心中铸起一句格言:‘屈死不打官司’。”[9]一切为了专制统治秩序,百姓的权利无足挂齿。这种以维护封建皇权为宗旨的司法观成为我国古代社会的一大表征,并影响着中国近现代的司法观。

建国初期,中国共产党人在《共同纲领》中首次提出“人民司法”的概念,“人民司法的基本观点之一是群众观点,与群众联系,为人民服务,保障社会秩序,维护人民的正当利益”。[10](P.45)随后中国开始了以清除旧司法人员、肃清旧法思想、纠正旧司法作风为主要内容的司法改革运动。这是新中国法制史上具有重大历史意义的事件,它所确立的司法运作机制对建国后的司法体制和司法工作产生了深远的影响。但人民司法的工具性意义十分明显,在连续开展的镇反、土改、三反、五反等大规模的社会改革运动中,中共中央“要求各地人民法院在当地党政领导下,组织建立各种人民法庭,紧密配合当地的中心任务,积极开展审判工作。”[11](P.138)1953年4月的第二届全国司法会议更是明确规定:“人民司法是巩固人民民主专政的一种武器。”换言之,司法仅仅是人民民主专政的工具,或者说是阶级斗争的工具。在建国后的三十年里,不管司法机构以何种组织形式出现,也不管司法人员以何种标准选任,这种司法观都得到鲜明的体现。虽然从理论上讲,人民司法为人民,但由于司法工具主义思潮的影响,人的基本权利并没有得到司法的有力保护,甚至为司法所侵害,在“文化大革命”期间这种状况到了令人发指的地步。

自20世纪80年代开始,党和国家的工作重点转移到“经济建设”这个中心上,司法工作的任务也相应变化,“司法工作要妥善处理人民内部矛盾,积极维护社会治安;促进司法工作,更好地为社会主义经济建设服务;努力做好司法工作,为四个现代化建设服务;司法工作为经济体制改革和经济建设保驾护航;司法工作要为社会主义精神文明建设服务;充分发挥审判职能,保障国有企业改革顺利进行,促进公有制为主体的多种所有制经济共同发展;司法工作要为农业结构调整和农村经济发展提供司法保障;利用司法手段规范金融秩序,防范和化解金融风险,确保国民经济的平稳运行;依司法手段保护知识产权,为科技创新,全面落实‘科教兴国’战略,提供有效的司法保障;用司法手段保障西部大开发战略的贯彻实施;司法工作要为改革、发展、稳定提供有力的司法保障。”[12](PP.169-170)尽管表达方式不尽相同,但可以发现所有的提法都具有鲜明的时代特征,说到底,司法必须为经济建设服务,时至今日,为经济建设服务的工具型司法观在司法机关和司法人员中仍有很大的市场。

工具型司法观从本质上否认了司法自身的独立价值追求。传统的工具型司法观决定了中国古代司法“重刑法轻民法”、“重实体轻程序”、“重权力轻权利”的特色;“阶级斗争工具”的司法观导致了我国行政诉讼“重公共利益轻个人权利”、“重社会秩序轻个人自由”的司法价值观;“经济建设工具”的司法观导致了我国行政诉讼职能的扩大化和行政诉讼司法政策的变动性。这种司法观“不论在社会导向、理论的周延性、还是在实践的回应等诸方面均存在着严重的问题,它不但不利于健全我国法制,实现法制的现代化一一法治,而且极大地阻碍法制的健全和法制现代化的进程。因此,应以全新的理论来重新给法律定位——不但认可法律具有工具性,而且高扬法律的目的性。”[13]

行政诉讼法制的现代化呼唤目的型司法观。目的型司法观就是“以人为本”的司法观,它强调司法本身不仅仅具有工具性价值,而且具有其自身独立的价值追求,即正义、自由、人权等。它要求整个行政诉讼领域的各个环节都要“尊重人的价值、维护人的权利、关注人的生存、重视人的发展”,真正贯彻落实“以人为本”理念。行政诉讼的立法应当以“以人为本”理念为指导,充分尊重人的主体性地位,体现对人的深切关怀和全面照顾;行政诉讼制度和程序的设计应当以维护人的尊严为出发点,充分保障人的基本权利和自由;行政诉讼的具体运作应当体恤人性的弱点,顾及人的内心感受。总之,行政诉讼的立法目的应突出现代行政诉讼制度的目的性价值,只有真正确立目的型司法观,才有可能在行政诉讼的基本原则、具体制度中真正体现对公民权利的保障。

 

小岛武司曾言,如果不能“真正对公民的权利起到保护作用”,则“与行政权相对立的公民的利益”也就可能“被法官瓜分了。”[14](P.86)行政诉讼立法目的,应当是法的“正义”和“平等”价值在社会发展现阶段的具体表现,应当体现制约行政权力保障公民权利这一现代法治的基本价值取向。确立“保障行政相对人合法权益”的唯一目的,实现工具型司法观向目的型司法观的转变,可以对行政诉讼制度起全局性的指导作用,使法官在审判时有明确的指南,特别是在需要法官进行利益衡量的案件中更是如此;可以对行政主体的行政权力有一种制约作用,监督行政权力不被滥用,矫正依法治国、依法行政进程中的各种不良行为;可以在实际上不断扩大行政相对人的利益保护范围,增进人民的社会福利。

 

参考文献:

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[2] 杨解君.依法行政论纲[M].北京:中共中央党校出版社,1998.

[3] 杨海坤,朱中一.我国行政诉讼制度步履维艰的原因探讨[J].行政法学研究,1999,(4):15-25.

[4] [日]谷口安平.程序的正义与诉讼[M].王亚新,刘荣军.北京:中国政法大学出版社,2002.

[5] 马怀德.行政诉讼原理[M].北京:法律出版社,2003.

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[10] 董必武.董必武法学文集[M].北京:法律出版社,2001.

[11] 张慜,蒋惠岭.法院独立审判问题研究[M].北京:人民法院出版社,1998.

[12] 胡夏冰.司法权:性质与构成的分析[M].北京:人民法院出版社,2003.

[13] 谢晖.法律工具主义评析[J].中国法学,1994,(1):50-56.

[14] [日]小岛武司.司法制度的历史与未来[M].汪祖兴.北京:法律出版社,2000.





[1] 资料来源:《中国法律年鉴》,2000年卷、2001年卷、2002年卷。

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