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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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试论入世后的价格行政执法  

2010-08-23 22:07:15|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《常熟高专学报》2003年第3期

摘  要:中国政府的价格行政执法经历了两次质的变化,第一次随着市场经济的建立和发展而逐步实现;第二次随着加入世贸组织而正在进行。其中,后者对中国的价格行政执法的发展更具有根本性,在行政职能上,价格行政执法将由全能行政走向有限行政;在价格行政观念上,价格行政执法将由管理行政走向服务行政;在价格行政方式上,价格行政执法将由随意行政走向法治行政;在价格行政作风上,价格行政执法将由神秘行政走向透明行政。

关键词:WTO;行政职能;行政观念;行政方式;行政作风

 

中国选择了市场经济。社会主义市场经济是国家宏观调控和法制约束下的竞争性经济。建立公开、公平竞争的市场秩序是确保市场经济健康发展的关键。价格是市场的灵魂,价格秩序又是市场秩序的综合反映,没有良好的价格秩序不可能形成有利于经济健康发展的公平竞争的市场秩序。改革开放以来,我国的价格行政执法已经发生的质的变化。在国家宏观调控下,主要由市场形成价格的机制基本形成,绝大部分商品和服务价格已经由经营者自主定价,通过竞争形成价格,实行政府定价、政府指导价的商品和服务价格已经很少,价格违法行为也同时呈现出多样化、复杂化。在社会主义市场经济的建立和发展过程中,为了规范价格秩序,整顿价格行为,切实保持社会的稳定,价格主管部门加强了价格监督检查工作的力度,对各种价格违法行为进行了处罚,对促进社会主义市场经济健康发展起到了重要的作用。

中国选择了世界贸易组织(WTO)。世界贸易组织规则是成员国各级政府必须遵守的规则,其基本原则包括6项:无歧视性待遇原则、最惠国待遇原则、国民待遇原则、互惠待遇原则、关税减让原则、取消数量限额原则及透明度原则。[1](p.1)中国加入WTO后,国内企业固然要受到外国实力雄厚的企业的冲击,但政府面临的挑战将最大,且这种挑战是全方位的、深远的,政府的管理体制、管理职能、行为方式等都要接受WTO法律体系框架的约束,都要经过国际贸易法则的检验与评价。价格行政执法作为政府行政执法的一个重要组成部分,将再次转换行政职能,更新行政观念,改进行政方式,转变行政作风。

一、转换行政职能:价格行政执法由全能行政走向有限行政。

根据价格法的规定,我国价格行政执法的职能主要有两项:一是定价职能。价格法第18条规定:“下列商品和服务价格,政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:(一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(二)资源稀缺的少数商品;(三)自然垄断经营的商品价格;(四)重要的公用事业价格;(五)重要的公益服务价格。”二是监督职能。价格行政执法部门既要对市场主体的价格行为进行监督,并对其价格违法行为依法实施行政处罚;又要对国家的市场价格总水平进行监督,并根据国民经济发展的需要和社会承受能力对市场价格总水平实行调控。

一般而言,政府掌握着强大的行政权力,拥有雄厚的行政管理资源,偏好用发布行政命令和指令的形式来直接干预经济活动,但市场经济的发展已充分证明政府不是万能的。直至现在,人们似乎仍然习惯于用市场的缺陷或市场的失灵来说明政府干预的合理性,价格法赋予价格行政执法部门广泛的职权即是一个很好的表现。但是,市场解决不好的问题,政府一定能解决得好?

WTO的一整套规则和原则体系体现了市场经济和价值规律的基本要求,其最终目的是要求各国政府按照市场经济的规则运作,减少贸易壁垒,促进贸易自由化。入世将促使我国经济步入与世界经济深度接轨的新阶段,市场经济的发展和贸易自由化将在很大程度上影响我国政府的管理模式,这客观上要求政府及时改革不适应国际规则的管理制度和行为,并进一步改善政府与市场和企业的关系。因此,价格行政执法部门的职能必须转换,从全能行政走向有限行政,以减少对市场活动的直接干预,与WTO规则相接轨。

价格行政执法部门职能的转换包含两个层面:一是价格行政管理职能内部的转换,即由定价、调价、放价为主到调控、约束、规范价格为主;二是从价格行政管理职能到事业服务职能的转变,即由价格行政机关的管理为主到事业单位、中介机构的价格服务为主。前者是从微观到宏观、从行政手段到经济、法律手段的一般性转移,后者是前者的衍生,是旧职能的弱化和新职能的产生。价格行政执法部门职能的两层转变,归结到一点就是要由过去的政府定价转到市场调节价的规范和服务上来。据此,社会主义市场经济条件下价格行政部门的职能可以分成三块:(1)继续管理好少数实行国家定价和国家指导价的商品和劳务价格;(2)运用多种手段搞好宏观调控,规范价格秩序,创造良好环境;(3)开展价格信息、价格培训、价格调研活动,为价格杠杆运用主体提供优质服务,并要搞好价格评估、价值认定等中介服务。

当前,价格行政执法部门应当着重规范政府行政收费。政府的行政收费一直是近年来群众和企业反映强烈的热点。从理论上讲,政府之所以要收税,是为了向公众提供公共产品,提供优质服务;而公众之所以必须向政府交税,是因为要享受公共服务,或者享受了公共服务。也就是说,公众交了税,就等于为享受公共服务支付或预先支付了费用;政府收了税,就等于在提供公共服务之前就已经取得了相应的报酬,所以,政府部门办事收费,提供有偿服务,这对于公众来说就等于是重复收费,在理论上是说不过去的,对于公众是不公平的,行政收费混乱的弊端还远不止此。既然政府办事有收费的权力,收费的范围可能会越来越宽,收费的标准可能会越来越高。因为多数收费范围和收费标准就是收费部门自订的。因此,价格行政执法部门应对政府的行政收费予以规范。如果我们不能有效地制止目前相当盛行的乱收费现象,不仅难以消除其对企业发展和市场形成的压力,而且必然影响国内市场运行规则与世贸组织非歧视原则、透明度原则等基本原则接轨,严重影响我国通过加入世贸组织,进一步扩大对外开放,引进资金、技术、先进管理方法这一战略目标的实现。

二、更新行政观念:价格行政执法由管理行政走向服务行政。

中国传统法观念中“重义轻利”、义务本位的价值取向与现代法观念中主张权利本位的价值取向截然不同。在古代中国,商品经济始终未能成为中国社会经济生活的主导潮流,“重农抑商”必然导致人们商品意识淡薄,因此与商品经济密切相联的民事权利也就不可能得到健全的发展。中国封建统治者对人民权利的否定和压抑表现在中国封建法律中义务性、禁止性规范多,而授权性规范极少。而现代法制的基本特征是对人的基本权利的确认和保障。传统的义务本位观念所造成的权利意识淡薄严重制约着现代意义的权利观和义务观的形成,也深深地影响着行政机关的行政执法观念。

我国《价格法》第1条中虽然确立了“规范价格行为”和“保护消费者和经营者的合法权益”两方面的立法宗旨,但纵观整部《价格法》,我们可以强烈地感受到,无论是在价格行政执法部门的定价职能还是监督检查职能中,都是强调“规范价格行为”的法律条文多,而体现“保护消费者和经营者的合法权益”的法律条文却鲜见。这说明我国《价格法》仍然强调了价格行政执法部门的管理职能,而对价格行政执法部门的服务职能重视极为不够。

WTO规则要求价格行政执法部门更新行政观念,由突出“管理行政”向重视“服务行政”转变。价格行政执法部门在今后的工作中重视服务行政的一个表现即是加强价格信息服务。

根据WTO的非歧视原则、最惠国待遇原则以及国民待遇原则,以往依靠行政干预手段,如设置市场准入障碍、苛刻的行政审批制度等来保护国内企业的做法已不能维持,我国企业将在同一起跑线上与外国实力强劲的企业进行激烈的国际竞争。熟悉国际市场的“游戏规则”是把握“游戏”主动权的前提。根据中国企业家调查系统对5075位企业经营者的问卷调查结果表明,虽然绝大多数企业经营者都很关心WTO相关条款的内容,但是,他们之中只有3.2%的人“非常了解”,18.5%“不太了解”,3.4%甚至根本“不了解”。[2]这项调查从一个侧面反映了我国企业在WTO的信息方面处于明显的劣势地位,信息的劣势势必影响企业的竞争实力。价格是市场的灵魂,价格随着市场的变化而变化,经营者渴望政府职能部门提供真实可靠的市场价格信息包括国际市场价格市场,及时了解到市场价格的变动情况。因此,价格行政执法部门必须正确处理政企关系,为企业应对加入WTO提供良好的外部服务,尤其是价格信息服务。“政府应致力于做好企业的‘后勤服务’工作,在非生产领域给予企业以全面的支持,减少企业的‘后顾之忧’,使企业在非生产领域的资源损耗降到最低线,除了一些政府的经济优惠政策以外,政府可以开发的一项重要职能就是提供信息服务。”[3]各级价格行政执法部门应加大对全球经济走势和价格走势的跟踪、分析,进而对国际市场的发展动态、国际生产标准的修订变化以及外国贸易政策的变动等信息及时把握,密切关注这些变化可能对国内经济带来的影响。

价格行政执法部门的“服务行政”的另一个表现就是必须依法致力于建立一个公平、公开、合法的竞争市场。改革开放以来,价格违法行为已开始较多地表现为不正当价格行为。因此,价格行政执法的工作重点也正在向反不正当价格竞争转变,这是社会主义市场经济发展的必然反映和客观要求。市场经济的本质特征是竞争,竞争是市场经济的核心、灵魂和内在发展动力。价格机制是市场经济体制最核心最基本的机制,维护正常的价格环境是维护公平竞争的市场环境的重要内容,在市场经济条件下价格行政执法工作的重要任务就是与妨碍公平竞争的各种不正当价格行为作斗争。

加入WTO后,将有更多的外商进入中国市场,在促进中国市场发育的同时,很可能出现更多的不正当竞争行为,损害中国消费者和经营者的利益。我国政府已经承诺,几乎完全放开工业品的贸易权和配销权,外商可以进入批发、零售、售后服务、维修、运输等领域外资外商大量涌入后,操纵价格、低价倾销、价格欺诈、价格歧视等不正当价格行为可能会更加突出,价格行政执法部门在这一方面的服务职能必将大大加强。

三、改进行政方式:价格行政执法由随意行政走向法治行政。

中华民族是一个带有浓厚人治主义色彩的民族。人治主义的基本内涵是,在权力与法律的关系上强调权力大于法律,主张权力是法律产生的依据和法律存在的基础,法律受权力的支配和制约,是实现君主个人专制的工具。[4](p.11)这种传统在我们对待党的政策与法律的关系时得到了延伸。长期以来,特别是在计划经济时代,党的政策是各级行政机关执政的依据,法律经常被人们所淡忘。与法律相比,个人意志与党的政策都具有多变性和灵活性,因此,行政机关的工作方式缺乏连续性和稳定性也就不足为奇了,此种行政方式可称之为“随意行政”。

一直以来,人们在描述行政职权时,总习惯于认为行政职权具有公益性、优先性、先行有效性、强制支配性等。[5](p.65)在行政事务复杂,行政权力越来越膨胀的今天,法律上对行政权力的羁束性规定越来越少,相反却给予行政机关越来越多的自由裁量权,甚至在很多行政法律规范中,赋予行政机关根据国家利益和社会公共利益的需要而采取行政应急措施的权力。在价格法中同样存在着类似的规定,集中体现在该法第四章价格总水平调控中,该法赋予了价格行政执法部门可以基于某些特殊情况而采取紧急措施,但应当看到,法律上所谓的“市场购买价格过低”、“价格显著上涨或者有可能显著上涨”、“价格总水平出现剧烈波动等异常状态”的表述都没有确定的标准,这就给价格行政执法部门随意改变价格政策和价格执法行为留下了“充分”的理由。

但是这种情况与世贸组织规则所要求的政策和贸易措施的透明性、可预见性和法的安定性是不相符合的。加入WTO时,中国政府承诺,在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式。《关贸总协定》规定:“每一个缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施所有的法律、法规、有普遍约束力的(司法)判决和(行政)裁定。”《服务贸易总协定》和货物贸易的若干专门协定中也有相同或者类似的规定。也就是说,政府在实施法律方面必须信守诺言,必须做到统一、公正、合理,否则,不仅会带来短期内的经济损失,更将带来长远的信誉损失。

WTO规则是成员国各级政府必须遵守的规则。过去我们各级政府不依法行政,所要承担的至多也就是国内法责任,加入WTO后,政府若不依法行政,所要承担的就可能是WTO规则中所规定的责任。过去政府违法行政,政府可以凭借行政权在我国的特殊地位和条件,使其免除责任或少承担责任,政府的这种特殊地位和各种有利条件都将受到WTO规则的广泛而强有力的拘束,因为我国各级政府面对的是严格要求我国各级政府履行WTO规则义务的投资者、商贸者以及所有WTO成员国政府。我国各级政府对任何一个来我国进行投资、商贸活动的违法行政行为,都可能在所有WTO成员国内引起反响,甚或直接招致报复或诉讼。

因此,价格行政执法必须由随意行政走向法治行政。首先,价格行政执法主体法定。价格法第33条规定:“县级以上各级人民政府价格主管部门,依法对价格活动进行监督检查,并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”其次,价格行政执法的职权法定。价格法第34条规定:“政府价格主管部门进行价格监督检查时,可以行使下列职权:(一)询问当事人或者有关人员,并要求其提供证明材料和与价格违法行为有关的其他资料;(二)查询、复制与价格违法行为有关的账簿、单据、凭证、文件及其他资料,核对与价格违法行为有关的银行资料;(三)检查与价格违法行为有关的财物,必要时可以责令当事人暂停相关营业;(四)在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,可以依法先行登记保存,当事人或者有关人员不得转移、隐匿或者销毁。第三,价格行政执法的程序法定。价格法中未强调价格行政执法的程序,但在《行政处罚法》等有关法律法规中的程序性规定必须得到遵守,价格行政执法要把依照法律程序办事作为执法工作的一项基础性工作。最后,价格行政执法中必须消除“行政不作为”。目前,政府职能部门及其公务人员不履行法定职责的“不作为”行为现象并不鲜见。在价格行政执法过程中,只强调价格行政执法主体地位优越性的观念必须被抛弃,应树立“权力即责任”的观念。例如,在价格法第23条中规定了建立价格听证会制度,如果应举行听证会而未举行即是一种“行政不作为”。“行政不作为”的主要表现是渎职,它将可能给公共财产、国家及人民的利益遭受重大损失,由于其具有一定的隐蔽性,其危害性常常被低估或忽视。

四、转变行政作风:价格行政执法由神秘行政走向透明行政。

WTO的宗旨是实现全球贸易活动的公平公正,而公开则是实现公平公正的制度保证。因此,政府行政透明度原则就成为WTO极其重要的一条原则,几乎所有的WTO法律文件都规定和贯彻了这一原则。它的内容主要包括:第一,要求政府有关贸易方面的法律制度贯彻透明度与公开性原则;第二,要求政府尽量公布与贸易有关的政府信息。第三,设立贸易政策审查机制,保持和推进政府的透明度和公开性。规定透明度原则的目的是提高各成员国经济政策与经济管理行为的可预见性和稳定性,防止成员方之间进行不公开的贸易。[6]透明度原则不仅要求各缔约方之间的相互“透明”,而且要求各缔约方向WTO的“透明”和对公众的“透明”。

在行政民主化浪潮的推动下,我国政府已经采取了不少行政公开,增强政府信息透明度的举措,然而这些做法目前只停留在政策的层面,尚未制度化、法制化,在实际操作中,人为的影响因素很大。在很多情况下,政府信息的公开与否往往取决于政府官员的主观意志,具有很大随意性和偶然性,带有浓厚的人治色彩,这与WTO所要求的透明度原则尚有很大的差距。

在价格行政执法中,为了与WTO透明度原则相连接,应注意以下几点:(1)价格行政执法部门的职责权限及执法程序应予公开。也即是说行政机构有什么权力,权力有多大,如何行使这些权力,比如可以收什么费,能收多少,如何收费等,应该完全公开。(2)规范政府定价行为,提高政府定价透明度。对今后仍需实行政府定价的垄断行业、公用事业、公益服务事业价格,要增强群众的参与,规范政府定价程序,实施价格决策听证会制度或价格决策协调会制度,让经营者和消费者通过协商达成双方满意的价格,形成规范化的定价运作机制和操作程序,保证定价的公开性和科学性。(3)建立重大价格行政公开制度,逐渐实现向国内外投资者和消费者公示政府价格行政的法律依据,制定政府定价集体审议规则。(4)充分尊重消费者的价格参与权。当前,政府官员封锁、截留、吞食政府信息,漠视、剥夺公民的知情权,以及利用手中掌握的信息资源“寻租”等情形并不少见。WTO的透明度原则要求充分保障消费者的价格参与权,包括参与价格制定、价格监督等。





[1](p.1) 刘文华. WTO与中国企业法律制度的冲突与规避[M]. 北京: 中国城市出版社, 2001.


[2] 徐家良. 加入WTO:政府需要做什么[J]. 北京行政学院学报. 2001(2).


[3] 王欣. 加入WTO与政府服务职能的转变[J]. 学术论坛. 2000(4).


[4](p.11) 夏锦文. 社会变迁与法律发展[M]. 南京: 南京师范大学出版社, 1997.


[5](p.65) 王连昌. 行政法学[M]. 北京: 中国政法大学出版社,1999.


[6] 王景斌、陈伟杰. 再论政府行政方式的战略性选择——加盟WTO与实现我国行政法治化的对策分析[J]. 东北师大学报(哲社版). 2001(4).

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