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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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行政诉讼原告资格“法律上利害关系标准”之不足  

2010-08-24 21:13:52|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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摘  要:在世纪之交我国社会发生重大变迁而行政诉讼法未能得到及时修正的背景下,最高人民法院通过司法解释探索性地以“法律上利害关系标准”重新界定并力图放宽行政诉讼原告资格,但又表现出了谨小慎微的态度。仔细分析,这一标准无论在理论上还是在实践中都存在着不足。第一,理论构建之不足制约着对这一标准的实践把握;第二,这一标准是对“合法权益标准”的退步;第三,这一标准与第三人的“利害关系标准”相比也存在着缺陷。在放宽行政诉讼原告资格的道路上,最高人民法院及其司法解释仍任重道远。

关键词:原告资格;法律上利害关系;合法权益;利害关系

 

在我国行政诉讼法颁行十周年及世纪之交,最高人民法院以前所未有的勇气发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称新司法解释,以区别于1991年的司法解释),对我国行政诉讼法作出了全新的解释,其中对行政诉讼原告资格的重新界定非常引人注目。有学者认为,我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变,不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化,更体现了一种观念的飞跃和发展;[1]但“法律上利害关系标准”在理论上尚未明确,在实践中难以操作,无论是与行政诉讼法规定的“合法权益标准”相比,还是与行政诉讼第三人“利害关系标准”相比,都是一个倒退。

首先,理论构建之不足制约着“法律上利害关系标准”的实践把握。

什么是“法律上的利害关系”?大多数的著述中都没有对这一重要概念加以阐述。有人认为法律上的利害关系,即法定的权利和法律所保障的利益的得失关系,这种利害关系是由法律规定引起的。[2](p.206)也有人认为法律上的利害关系,也就是行政法上的权利、义务关系。[3](p.124)还有人认为所谓“利害关系”,是指起诉人本人的权益受到被诉行政行为的直接影响。其要点是:起诉人具有权益;必须是起诉人本人所特有的权益;起诉人的权益受到行政行为的直接影响。[4]依学者的一般理解,“法律上的利害关系”是“法律上的权利、义务关系”。但何为“法律上的权利、义务关系”?[5](p.81)理论上的不确定导致了行政审判实践中把握“法律上利害关系”标准的困难。

仅凭“法律上的利害关系”几个字来使法院明确行政行政诉讼原告资格的具体标准是不可能的。为了进一步说明这一概念的准确含义,有不少学者对“法律上利害关系”的构成要件或认定标准进行了探讨。如有人认为,“法律上利害关系”的认定标准由三个要件共同构成:相对人公法上的权利、一个成熟的具体行政行为及两者之间法律上的因果关系。[6]也有学者提出应当从三个方面全面、准确地理解“法律上的利害关系”:一是看起诉者认为被侵犯或者影响的合法权益是否客观存在;二是看侵犯或者影响是否真的已经发生或发生的可能是否必然;三是看侵害或者影响与被诉的具体行政行为之间是否存在因果关系。[7]在各种观点中,因果关系是无疑是“法律上利害关系”构成要件的关键。但是否存在因果关系却属于主观判断的范畴,不同的评判主体对同样的问题可能就会有不同的判断结果。那么,由谁来评判是否具有因果关系?是法院还是行政相对人?理论上的缺陷可能会导致实践中法院作出不利于行政相对人的理解。

利害关系的实质是利益关系。行政相对人作为行政纠纷的主体,是为了自身的利益而欲启动行政诉讼程序。但是对利益的理解又具有多样性,包括直接利益和间接利益;人身、财产利益和其他利益;切身利益和非切身利益;现时利益和将来利益;个人利益和他人利益等。“法律上利害关系”标准是否将上述所有利益都包含在内?或者说,“法律上利害关系”标准将哪些利益纳入可诉范围,将哪些利益排斥在可诉范围之外?新司法解释对此并未明确,学术界对此也没有提供理论支持。

新司法解释对“法律上利害关系”的内涵、构成要件及其分类都没有作出说明,理论上对这些问题也多有分歧。缺乏理论支撑的法律规范终将难以在实践中取得应有的法律效果。

其次,“法律上利害关系”标准是对“合法权益”标准的退步。

根据行政诉讼法的规定,“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的行政相对人具有行政诉讼原告资格,这一标准可称为“合法权益标准”;根据新司法解释的规定,“与具体行政行为有法律上的利害关系”的行政相对人具有行政诉讼原告资格,这一标准可称为“法律上利害关系标准”。新司法解释以“法律上利害关系标准”取代“合法权益标准”是一种进步还是一种倒退?

我们可以从两个角度对此进行比较分析。第一,“合法权益”与“法律上利害关系”两者概念的外延孰大孰小?“权益”一词包括权利和利益,“权利只不过是法律承认与调整的某种利益。”[8]所谓主观权利,“是指法律规范赋予主体的权能,即为了实现个人利益,要求他人为或者不为一定的行为,容忍或者不作为的权利。”[9](p.152)可见,中外学者都认为,利益是权利的落脚点,是权利的内容,没有利益内容的权利就难以发挥引导法律主体行为的作用。“合法权益”包括“合法权利”和“合法利益”。“诉讼上的合法权益就是公民、法人或者其他组织依法享有的权利以及因此而获得的利益。”[10](p.115)权利是由法律规范明确规定的,具有主观性;利益则是现时的法律规范尚未加以规定的,具有客观性。根据“合法权益标准”,行政诉讼法既强调行政相对人认为其依法享有的主观权利遭到具体行政行为侵犯时的原告资格,也承认行政相对人认为其并不与法律规范相违背的客观利益遭到具体行政行为侵犯时的原告资格。法律上的利害关系实质是指将本来属于客观范畴的行政相对人的利益通过法律规范加以确认,从而形成属于主观范畴的权利。可见,新司法解释的“法律上利害关系标准”只承认行政相对人对侵犯其主观权利的具体行政行为不服时的原告资格,限制了行政相对人对侵犯其客观利益的具体行政行为不服时的原告资格。

第二,“合法权益标准”与“法律上利害关系标准”的可操作性孰强孰弱?在实践中,对“合法权益标准”的可操作性程度进行评价可从两方面着手:一是判断行政相对人的权利和利益的合法性。评价权利的合法性的标准是现有法律规范是否赋予公民、法人或其他组织享有某种“权利”;但评价利益的合法性的标准是公民、法人或其他组织既有的“利益”是否与现有的法律规范相抵触,即不违法就是“合法利益”。二是判断行政相对人的权利和利益与具体行政行为的联系性。只要具体行政行为的实施对行政相对人的合法权益造成影响,即该具体行政行为可能赋予、增加、减损或消灭行政相对人的某种权利或利益,则具体行政行为就具有可诉性。而且判断这种联系性存在与否的主体是行政相对人,即只要行政相对人“认为”具有“联系性”,就具有原告资格。因此,“合法权益标准”的可操作性较强。在“法律上利害关系标准”中,没有注意权利与利益的差异,由于“利害关系”的内涵在理论上具有不确定性和模糊性,行政相对人对具体行政行为不服时,必须先要判断是否存在利害关系,然后再确定这种利害关系是否是法律上的利害关系,即是否为现有法律规范予以保护的利害关系。而且行政相对人最终是否享有原告资格,还必须依赖于法院“是否具有因果关系”的判断,是法院而不是行政相对人在决定是否具有原告资格问题上占有主导地位。如果行政相对人所主张的希望得到司法保护的利害关系在现有法律规范中只有模糊的或者模棱两可的,或者是根本没有加以明确的,法院就可以认定其不具有原告资格。相比而言,“法律上利害关系标准”比“合法权益标准”的可操作性更弱,更有可能限制行政相对人的原告资格。

再次,“法律上利害关系标准”与“利害关系标准”相比存在着缺陷。

“与具体行政行为有法律上的利害关系”的表达方式与行政诉讼法第27条对行政诉讼第三人的规定一脉相承。该条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”由于在过去的较长时期里,人们皆将是否具有行政诉讼的原告资格同是否为具体行政行为的相对人联系起来,而其他一些非相对人,或者说,同该具体行政行为也有一定利害关系的当事人就因此失去了行政诉讼的原告资格,这些人的唯一选择就是作为第三人参加行政诉讼,但是,这种参加却需要以行政相对人的起诉为前提,否则,非相对人以外的利害关系人的利益就不能通过行政诉讼得到保护。因此,最高人民法院的这一条解释实际上明确放弃了用相对人界定原告资格的观点,而转用了“法律上的利害关系”的标准来明确原告资格,拓展了可以成为原告的利害关系人的范围。[11]

如果把行政诉讼法第27条和新司法解释第12条相比,就可以发现两者之间的重大差异。行政诉讼法第27条使用的是“利害关系”,而新司法解释使用的是“法律上的利害关系”。利害关系包括法律上的利害关系和事实上的利害关系。在日本法学界,历来有两种相互对立的学说,即法律上保护的利益说和法律上值得保护的利益说。“法律上保护的利益说,就原告资格的范围,试图通过对处分的根据法规是否保护被侵害利益来判断。与此相对,法律上值得保护的利益说则不将原告的利益限定于由法律保护的利益,认为有事实上的利益就足够了。”“作为学说,法律上值得保护的利益说更加具有说服力,而判例却采取了法律上保护的利益说。”但法律上保护的利益说正在向法律上值得保护的利益说趋同。[12](pp.336-342)在美国,“当事人所申请保护的利益必须可争辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内,称为利益范围标准。所谓可争辩地属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内,是指有可能性属于法律或宪法保护或调整的利益范围之内,不要求实际存在于法律或宪法保护或调整的利益范围之内。”[13](p.626)行政诉讼法第27条界定第三人的标准是“利害关系标准”,根据该标准,只要行政相对人与具体行政行为具有利害关系,不管是法律上的利害关系还是事实上的利害关系,都可成为行政诉讼的第三人。新司法解释在意图将行政诉讼第三人赋予原告资格的同时,却人为地将利害关系限定于法律上的利害关系。这显然与当代世界行政诉讼发展的趋势相悖,也与我国市场经济条件和民主政治条件下不断扩大行政诉讼原告资格的客观要求背离。

在20世纪90年代我国社会发生重大变迁而行政诉讼法未能得到及时修正的背景下,最高人民法院顺应时代的需要,探索性地制定实施了新司法解释,勇敢地扩大了行政诉讼原告资格,但又表现出了谨小慎微的态度,采取了“法律上利害关系标准”。“行政诉讼原告资格的设定在国外从个人权利扩展到个人利益,进而拓展到公共利益,呈现出越来越宽的趋势。”[14]这种世界性趋势必将越来越深刻地影响着我国行政诉讼原告资格制度的发展方向。应该说,中国行政诉讼法在立法时借鉴了国外先进经验,比较正确地界定了行政诉讼原告资格,确立了与世界主要发达国家基本同步的“合法权益标准”,但在理论界与实务界仍存在着限制行政诉讼原告资格的倾向。要使中国的行政诉讼融入世界行政诉讼法制现代化潮流之中,必须进一步发展中国行政诉讼原告资格制度。最高人民法院及其司法解释仍任重道远。

 

参考文献:

[1]沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展[J].华东政法学院学报,2000,(5):3-7.

[2]邢鸿飞.行政诉讼法学[M].湖北:武汉大学出版社,1994.

[3]沈福俊,叶青.中国诉讼法学[M].上海:华东理工大学出版社,1998.

[4]高家伟.论行政诉讼原告资格[J].法商研究,1997,(1):63-67.

[5]张树义.寻求行政行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京:中国政法大学出版社,2000.

[6]张旭勇.“法律上利害关系”新表述——利害关系人原告资格生成模式探析[J].华东政法学院学报,2001,(6):41-48.

[7]李杰,王颖.行政诉讼原告的主体资格[J].人民司法,2002,(9):45-49.

[8]陈兴良.社会危害性理论——一个反思性检讨[J].法学研究,2000,(1):13.

[9][德]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京:法律出版社,2000.

[10]应松年.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1994.

[11]杨寅.行政诉讼原告资格新说[J].法学,2002,(5):14-20.

[12][日]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京:法律出版社,1999.

[13]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995.

[16]王万华.行政诉讼原告资格[J].行政法学研究,1997,(2):78-84.

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