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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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合议制度与行政诉讼原告诉讼权利保障  

2010-08-24 21:25:20|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  《法律适用》2007年第4期

[摘  要] 合议制度是我国行政诉讼中的基本审判制度,其主要目的在于通过民主集中制防止司法专断,保障当事人的合法权益。但我国目前存在着合议庭无法独立完整地行使行政审判权和合议制流于形式等弊端,这使行政诉讼原告的一系列诉讼权利名存实亡。为了体现现代行政诉讼的本质和价值,保障行政诉讼原告的诉讼权利,以下三点尤为必要:赋予行政诉讼合议庭完全的审判权;建立健全判决说明理由制度;有条件地公开合议庭评议时的少数意见,全面保障原告的知情权。

[关键词] 合议制度;诉讼权利;审判权;说明理由;知情权

 

合议制度在我国的审判制度中具有非常重要的地位和作用,该制度要求合议庭成员具有同等的权利和责任,每一个合议庭法官都必须自始至终地参与对案件的审判,中途不得无故退出或更换,同时还应当认真地参与案件的评议,如实地、充分地陈述对案件的裁判意见。在国外,独任审判在初审占主要地位,合议制仅在上诉审级被广泛运用。英美法系国家受历史文化传统等因素的影响,对法官个体非常信赖,在陪审团制度的基础上,审判案件采独任制较之大陆法系国家要广泛。大陆法系国家采用职业法官制,较多使用合议制,相当于我国中级法院以上的法院也多以合议制审理案件。[1]我国的合议制具有普遍适用性,《人民法院组织法》第10条:“人民法院审判案件,实行合议制。”三大诉讼法均有类似的规定,“为了进一步规范合议庭的工作程序,充分发挥合议庭的职能作用”,2002年7月3日,最高人民法院专门通过了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》,可见合议制在我国现有审判制度的重要地位。在行政诉讼中,合议制更是倍受重视。在民事诉讼和刑事诉讼中,人民法院在一定的条件下可以采取独任庭审理案件,但在行政诉讼中,无论是在第一审程序中还是在第二审程序中,合议庭是人民法院的唯一组织形式。

合议制的基本运行机制是民主集中制,遵循少数服从多数规则,这种机制有利于防止司法专断,有利于更好地保障当事人利益,也有利于更好地维护国家和社会公共利益。由于行政诉讼审理对象的特殊性,因此我国现行法律对行政诉讼中的合议制给予异乎寻常的关怀。这体现了对集体的信赖,而对于法官个人的能力及操守则持怀疑态度。[2]但我国目前的行政诉讼合议制中存在着很多问题。

一方面,合议庭难以行使完整的审判权。现行立法规定在庭审程序的最后,由审判长宣布休庭,然后合议庭根据已经查明的事实和有关的法律,依照民主集中制原则进行评议,最后作出判决。这就表明,行政案件的审理权和裁判权应统一由合议庭行使,包括院长、庭长、审委会在内其他组织和个人都无权审理裁判行政案件。但现行司法实务中的作法与立法存在较大反差。实践中往往把行政案件分为两种,即一般性的行政案件和重大、复杂或疑难的行政案件。对于前者,合议庭意见一致的,一般就据此制作判决书,上报院长、庭长审批。院长、庭长若有不同意见,可以要求合议庭复议,或主持召开业务庭内部会议进行讨论;仍不能形成一致意见的,主管副院长可以提交审委会讨论决定。对于后者,合议庭一般只提出判决意见,由院长、庭长审批或报请审委会决定。由此可见,行政诉讼中的合议庭在大多数情况下无法行使完整的审理权和裁判权,合议庭或者拥有事实认定权但只有部分法律适用权,即法律适用权由合议庭和院长、庭长共同行使;或者只有事实认定权而无法律适用权,即法律适用权由审委会、院长、庭长行使;有时还会出现事实认定权和法律适用权皆不完整的现象。换言之,我国行政诉讼合议制中存在着严重的“审判分离”、“议而不决”现象,这使行政诉讼原告所享有的一系列诉讼权利都化归乌有,如知情权、申请回避权、辩论权、质证权、陈述权乃至上诉权等。

另一方面,合议制流于形式,“名合议,实独任”现象普遍。合议制强调平等民主的工作机制,我国相关规定也强调民主评议、少数服从多数、不同意见记录在案等规则。但我国法律缺乏有效的合议庭行使职权的原则和程序,合议庭在行使职权、履行职责过程中,其内部分工不合理,职责不明,外部缺乏相应的奖惩激励机制。在司法实践中,合议庭到开庭时才临时拼凑组成,开庭前的阅卷、调查等准备工作仅由主办人承担,合议庭其他成员往往只是象征性地宣读一两份证词或陈述笔录。整个审判活动实际成了审判长“一言堂”,合议庭形同虚设,有名无实。“由于承办法官以外的其他合议庭法官通常没有认真参与案件的审理,也没有认真审核诉讼材料,对案件未进行深入地分析思考,因而有不少评议意见只有‘同意’两个字。”[3]合议庭“合而不议”,实质上变成了独任制,其应有的功能完全没有发挥出来。[4]合议制设立的本质目的在于防止司法专断,实现司法公正,而形式化了的合议制却使这一愿望落空,也使行政诉讼原告的合法权益受到了更多的来自行政审判权的威胁。

当代行政诉讼的本质和价值在于监督行政机关依法行政保障行政相对人的合法权益,行政诉讼中的合议制度也必须以此为导向。在完善合议制度时,既要使合议制度名至实归,使合议庭真正成为保障行政诉讼原告诉讼权利的有效审判组织;也要对合议庭的审判权予以必要的限制,防止合议庭滥用审判权从而成为侵犯原告合法权益的新威胁。为此,必须从以下三方面完善行政诉讼合议制度。

第一,必须赋予行政诉讼合议庭完全的审判权,使行政诉讼原告的各种诉讼权利落到实处。人民法院依法独立行使审判权,是一项重要的宪法原则。法院的独立审判最终是通过审判主体来实现的,而合议庭是我国最主要的审判主体,“审判主体如果没有独立性,法院的独立就是一句空话”。[5]我国当前法院内部,与审判权行使有关的四大要素,即合议庭、庭长、院长、审判委员会之间基本上是依循行政运作机制进行权力配置的。[6]这是导致“审判分离”、“议而不决”的主要原因。合议庭审理的案件需要层层审批,合议制异化为首长负责制,合议庭职权虚置,其独立性无法保障。因而,改革合议制度,必须改进法院内部的权力运作机制,在确保合议庭独立行使审判权上下功夫,理顺合议庭与审委会、院长、庭长的关系,改变长期以来行政审判工作行政化的做法。在行政审判权的配置上,应“从适应‘大一统’的既有法院内部权力结构,转变到符合司法规律,且与现代社会所普遍接受的审判合一的新型法院内部权力结构”。[7]这就要求院长、庭长、审委会要转换角色,调整与合议庭的关系,由过去的权力主体、准权力主体向咨询、监督主体转变。惟其如此,才符合“听取当事人意见和陈述”规则,也符合审判过程中直接言词原则,才能使行政诉讼原告的各种诉讼权利落到实处。

第二,必须建立健全判决说明理由制度,合议庭不得对当事人未主张的事实和证据作出裁断。法庭应在“作出或宣布判决的当时或之前”满足要求了解判决理由的一方,而且法庭必须保证提供的是“适当的、充分的理由……不但明白易懂,而且与案件中的实质问题有关系。”[8]然而,我国当前的行政裁判文书普遍存在着“说明理由的非说理性”。“传统行政裁判文书在判决理由部分,往往机械地援引法律条,不注意结合具体的案情对这些法律条款加以解读,亦不注重对有关事实和证据的认定进行深入阐述和具体分析,而是笼统写—些空话、套话,所谓具体的事理、法理,均无从在传统行政裁判文书的判决理由部分得以体现。在判决理由部分,人民法院依然是基于超职权主义的态度,主导着判决理由的说明。其结果是赢者惘然,输者茫然,裁判文书无法实现宣传法律,讲述事理,分析是非,进而使当事人服判息诉的良好愿望。”[9]判决理由形成于合议庭评议阶段,根据我国现行的法律,合议庭评议采用秘密评议的方式,但此阶段在一定程度上可以说是重新分配行政诉讼当事人权利义务的决定性阶段,因此,现代世界文明各国的法律大都要求判决必须说明理由,甚至被认为是自然正义原则的第三条规则。欧洲委员会曾反复申明,判决没有载明理由可能表明侵犯了公平、公正审理之保障。[10]判决说明理由是司法公开、司法民主的重要内容,又是公民权制约审判权的必然要求。行政诉讼原告可以通过判决理由,对其举证、质证行为和行政诉讼合议庭认证的过程与结果实施监督,防止合议庭对其未主张的事实和证据作出裁断。

第三,有条件地公开合议庭评议时的少数意见,全面体现行政诉讼原告的知情权要求。合议庭评议时的少数意见是否公开,历来有争议。从消极意义来说,公开合议庭少数意见削弱了判决书的说服力,降低了判决书的权威性;有可能造成部分法官产生畏惧心理,丧失独立性;有可能造成部分当事人的误解,引发他们盲目上诉,甚至无理缠讼。从积极意义来说,公开合议庭少数法官意见顺应司法公开的大趋势,有助于审判实务的公开化、公正化;能加厚预防司法腐败等丑恶现象产生的“防火墙”;能提高司法效率和法官素质;有助于减少败诉方的偏见。[11]在世界上,公开合议庭评议时的少数意见已逐渐成为一种趋势。在英美法系国家,历来遵从公开少数意见的传统。美国联邦各级法院经常制作反对意见判决书,前首席大法官休斯认为:“作为终审法院,制作反对意见是对法律反思精神的诉求,是对未来智慧的诉求,它使得后来的判决可能纠正法院所犯下的错误。”庞德甚至认为:“反对意见是历史长河中生命力的体现。”[12]在大陆法系国家,传统上基本不公开合议庭少数意见。但德国的变化令人关注,1968年在纽伦堡召开的第47届德国法律人大会上,曾就“是否适宜在德国诉讼程序法内准许公布持不同见解的法官的不同意见书”一题进行了广泛的讨论。报告人主张实施此制度;诉讼程序法组也做出决议:在联邦与各邦宪法法院、联邦最高法院与在所有只需对法律与程序问题做出裁判的合议审判庭,准许不同意见书的提出。联邦宪法法院在1967年以9票对6票做出决议,赞成不同意见书的实施。最后,在1970年修订联邦宪法法院法时增订第30条第2款,准许评议时持附带意见的法官在判决结果(反对意见)或判决理由(附和意见)相应部分中提出不同意见书,并且法庭可以在其判决中公布表决结果的比例关系。[13]在我国目前合议庭中审判长大权在握,合议制流于形式的情况下,为了全面体现行政诉讼原告的知情权原则,公开合议庭少数意见能有效地监督合议庭成员忠于法律忠于职责,防止各种司法腐败行为的发生,消除对行政裁判的疑虑,增强合议庭的权威性。但鉴于我国目前合议庭尚未真正拥有独立审判权的现实,我们认为可以有条件地公开合议庭的少数意见,即在合议庭决定公开时,或者在行政诉讼当事人要求公开时,合议庭应公开少数意见。

 

参考文献:

[1] 宋冰:《程序、正义与现代化》,中国政法大学出版社1998年版,第136页。

[2] 王仲云:《合议庭制度的几个基本理论问题探析》,《当代法学》2003年第7期,第155-157页。

[3] 张永泉:《论合议庭制度》,《法律科学》2001年第5期,第115-122页。

[4] 刘春年:《审判工作机制的独立与监督》,《人民司法》2000年第8期,第27-28页。

[5] 江必新:《论合议庭职能的强化》,《法律适用》2000年第1期,第12-14页。

[6] 左卫民等:《法院内部权力结构论》,《四川大学学报》(哲社版)1999年第2期,第84-95页。

[7] 左卫民、周长军:《变迁与改革:法院制度现代化研究》法律出版社2000年版,第224页。

[8] [英]彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》,中国法制出版社2004年版,第113页。

[9] 杨寅、吴偕林:《中国行政诉讼制度研究》,人民法院出版社2003年版,第338页。

[10] [意]卡佩莱蒂:《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》,徐昕译,法律出版社2000年版,第132页。

[11] 刘澍、张洋:《合议庭少数意见之公开理论与公开方式初探》,《海南大学学报人文社会科学版》2002年第4期,第23-28页。

[12] 宋冰:《读本:美国与德国的司法制度及司法程序》,中国政法大学出版社1999年版,第448页。

[13] 冯文生:《国外公开合议庭少数人意见的制度实践》,《人民法院报》2002年11月25日,第4版。

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