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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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WTO与中国行政诉讼原告资格  

2010-08-24 21:05:16|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《河北法学》2005年第3期

摘  要:世界贸易组织(WTO)规则是一个庞大的国际行政法体系,其中的许多内容将对我国行政诉讼原告资格制度的发展产生重大影响。WTO司法最终理念所确立的“不利影响标准”对我国现行的“合法权益标准”提出了更高的要求;WTO法制统一原则要求行政相对人有资格对更多的行使行政管理职权的行政行为提请司法审查;WTO争端解决机制则进一步扩大了行政相对人合法权益的保护范围。

关键词:WTO;司法最终理念;法制统一原则;争端解决机制;原告资格

 

世界贸易组织(WTO)规则是一个庞大的国际行政法体系。“从严格意义上讲,WTO规范的主要是成员国政府的行政行为,而司法审查对于监督行政行为具有不可替代的重要作用。”因此,司法审查在WTO法律框架中具有举足轻重的地位。[1](p.194)为了实现国际贸易的自由化和公平竞争,迫使各成员方政府遵守WTO协议,WTO在其三大基本法《关税与贸易总协定》(GATT)、《服务贸易总协定》(GATS)和《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)中对司法审查制度作出了明确的要求。我国政府在《中华人民共和国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》中专门以“司法审查”为标题郑重承诺建立与WTO规则相吻合的司法审查制度。WTO规则所确立的司法最终理念、法制统一原则以及争端解决机制必将对中国行政诉讼原告资格制度的发展产生重大影响。

一、WTO司法最终理念与中国行政诉讼原告资格

司法最终理念是WTO规则所确立的一项基本的现代司法理念,其内容散见于WTO的各项法律文本中。如《海关估价协议》第11条前两项规定:“各成员在确定海关估价方面的立法,应规定进口商或其他交纳关税的人有权起诉,而不受处罚。”“不受处罚的最初起诉可以是向海关系统内的某一部门或某一独立的机构提起的,但各成员的立法应规定可向司法部门起诉而不受处罚的权利。”TRIPS第32条规定:“对任何有关撤销或取消一项专利的决定,应提供机会进行司法审议。对专利权的决定,提交司法审查。”《政府采购协定》第20条第6款规定:“质疑应由一法院或对采购结果无利害关系的公正独立的审查机构进行审理,其机构成员在任职期间应不受外部影响。如一审查机构不是法院,则该机构应接受司法审查……。” 从WTO的以上规定可以得知,司法最终理念有以下内容:司法机关应是解决行政争议的最终机关;司法程序在各种纠纷解决机制中具有最终意义;司法裁判具有最终法律效力。

在中国入世谈判中,工作组成员不同程度地对中国缺失司法最终理念表示担忧。为此,中国政府在《加入议定书》第2条(D)款承诺:“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序,以便迅速审查所有与GATT第10条第1款、GATS第6条和TRIPS协定相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为。此类审查庭应是公正的,并独立于被授权进行行政执行的机关,且不应对审查事项的结果有任何实质利害关系。审查程序应包括给予受须经审查的任何行政行为影响的个人或企业进行上诉的机会,且不因上诉而受到处罚。如初始上诉权需向行政机关提出,则在所有情况下应有选择向司法机关对决定提出上诉的机会。关于上诉的决定应通知上诉人,作出该决定的理由应以书面形式提供。上诉人还应被告知可进一步上诉的任何权利。”此项承诺表明我国接受了WTO的司法最终理念,同时也确立了行政诉讼原告资格的“不利影响标准。”

司法最终理念要求凡受须经审查的行政行为“不利影响”的个人或企业都有提起司法审查的机会,但对“不利影响”的内涵并没有明确的界定。《补贴与反补贴措施协议》第5条的规定:任何成员不能因实施本协议第1条的第1、2款的补贴而对其他成员造成不利的影响,即:(1)损害另一成员的国内产业;(2)使其他成员享受在1994年关贸总协定中直接或间接获得的利益取消或减少;特别是根据1994年关贸总协定第2条约束性减让的利益;(3)严重损害另一成员的利益;但不包括对农产品所保留的补贴。GATS第6条第2款第1项规定:“对每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政庭或程序,在受影响的服务提供者请求下,对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查,并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。如此类程序并不独立于作出有关行政决定的机构,则该成员应保证此类程序在实际中提供客观和公正的审查。”

根据以上两个协议的内容,不管遭受“不利影响”的“利”是法定利益还是反射利益,是直接的还是间接的,以及“不利影响”的程度是足够严重还是显著轻微,当事人只要认为遭受“不利影响”就可提起诉讼。[2]我国现行行政诉讼法采用的是“合法权益标准”,后来的司法解释采用的“法律上利害关系标准”。我们认为,“法律上利害关系标准”是对“合法权益标准”的倒退,也与WTO的“不利影响标准”相去甚远。即使是“合法权益标准”也与“不利影响标准”有一定的差距。在行政诉讼法修改之前,我国应坚持“合法权益标准”,并通过司法解释对其内涵予以扩充,以便更好地回应WTO的要求。

二、WTO法制统一原则与中国行政诉讼原告资格

WTO规则是国际经济一体化的自然结果,市场经济在本质上是法制经济,经济一体化要求法制一体化。WTO在充分尊重各国主权、宪政体制、司法体制及法制多样性的同时,要求各成员方保证在其领土范围内统一实施符合WTO规则的法律。GATT第10条第3款第1项规定,“各缔约方应以统一、公正和合理的方式实施本条第1款所述的法令、条例、判决和决定。”该协定第24条第12款规定,“缔约方应采取一切可能的合理措施,保证在其领土内的地区政府和当局及地方政府和当局能遵守本协定的各项规定。”由此可见,法制统一原则是履行WTO义务的一项重要原则。[3]

中国《加入议定书》第2条(A)款第2项明确:中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施(统称为“法律、法规及其他措施”)。据此,中国政府包括地方各级政府以及“特殊经济地区”都负有统一实施各种规范性文件的义务。该款第4项进一步规定:中国应建立一种机制,使个人和企业可据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。我国《对外贸易法》第4条第1款也规定:“国家实行统一的对外贸易制度,依法维护公平的、自由的对外贸易秩序。”这就要求“遵循WTO法制统一原则,彻底摒除地方保护主义和部门保护主义的观念,严格依照我国的法律法规、司法解释以及WTO规则的精神审理案件,维护我国的法律权威和法制的统一性。”[4]

根据WTO规则,如果地区政府和当局未尽统一实施法律之义务,将被视为整个主权国家未尽统一实施法律之义务。按照GATS第1条第3款(a)项规定,成员方的措施除全国性的或中央政府制定的外,还包括“地区或地方政府和当局”以及“由中央、地区或地方政府或当局授予行使权力的非政府团体”所采取的“影响服务贸易的措施”。作这种扩大理解主要是因为许多国家对有些服务门类实行“自律”或非自律式管理,尤其是专业性服务如律师、会计师、建筑师以及健康服务等。不论这类自律性质的公共团体是经政府正式授权还是解释为职能授权,各成员方政府都有责任使之遵守GATS的规则。[5](pp.357-358)根据我国现有的法律法规,确有许多管理职能是由这些“非政府团体”完成的,这类团体所行使的职能在本质上也属于行政管理职能,自然应受法制统一原则的约束。

可见,根据WTO法制统一原则,任何行政行为未统一实施法律,不管这种行政行为是中央政府作出的还是地方政府作出的甚至是“非政府团体”作出的,只要对个人或企业造成不利影响,行政相对人都具有行政诉讼原告资格。我国2000年颁布的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定,行政相对人对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,可提起行政诉讼。此项规定已有将非政府团体行使国家行政职权的行为纳入司法审查的意向,但是司法解释对此未作进一步的明确,我们认为,为了适应WTO司法统一理念,司法解释对此有必要予以明确肯定。

三、WTO争端解决机制与中国行政诉讼原告资格

WTO争端解决机制是对GATT争端解决机制长期实践的继承和发展。这些发展,“尤其是在专家组程序和上诉程序方面的发展,使得一个完备的国际司法体制得以建立。如果要称之为‘国际贸易法院’,毫不过分。”[6](p.153)设立争端解决机构(Dispute Settlement Body,以下简称DSB)的目的在于维护成员在有关协议(或规定)项下的权利和义务,达成能为争端各方接受的,与有关协议(协定)的规则相一致的解决办法;或至少能立即撤销那些与有关协议(协定)不相一致的措施,在撤销这些措施属不可行时,可采用补偿措施,并作为解决争端的最后手段,由DSB授权,授权一方中止有关协议的减让和其他义务。根据这一机制,成员之间贸易争端的解决办法有协商、斡旋、调解和调停、专家小组、上诉复审和交叉报复。[7]

根据GATT第23条的规定,可以向DSB提起申诉的争端在三种类型,即:违法义务的违法之诉;不追究是否违反义务的非违法之诉;可以提起申诉的“其他”情形。对三种争端的申诉资格,DSB通过著名的“厄瓜多尔、美国等国诉欧共体香蕉进口、销售和经销体制违反GATT1994案”作出了说明。[8](pp.15-27)在该案,被诉方欧共体对美国是否享有申诉资格提出质疑,因为在任何法律制度中,申诉方必须有法律上的权利或利益,而当时美国并不是香蕉出口国,而且在短时间内也不会出口香蕉,所以专家组应驳回美国的申诉。针对欧共体的质疑,专家组和上诉机构经考察发现,《关于争端解决规则与程序的谅解》中没有要求提出申诉的申诉方应具有利益的规定。专家组和上诉机构认为,对于“违法之诉”,只要确立了被诉方违反有关义务,即推定对申诉方的利益造成了损害或使其利益丧失。只有在“非违法之诉”要求申诉方证明其存在预期利益,该利益因被诉方的行为而受损或丧失。但无论是哪一种情况,都不要求申诉方在提起申诉时证明其存在利益。即使“非违法之诉”,如果申诉方不能证明其存在预期利益,则申诉只是因为没有证明有关请求而被驳回,也与申诉资格没有关系,不影响诉权的行使。而且从GATT第23条规定来看,不管在哪一种申诉中,只要本协定任何目标的实现正在受到阻碍,为使该事项得到满意的调整,成员都可向其认为有关的另一成员提出交涉或建议。专家组和上诉机构WTO多边贸易制度保护的不是贸易量,而是对贸易机会的预期。由此可见,在WTO框架下,为了给国际多边贸易提供稳定性和可预期性,实现建立WTO的目标和宗旨,DSB对利益的理解是广义上的,不仅包括现时的利益、必然的利益,而且包括潜在的利益、可能的利益和机会的利益,这种理解几乎取消了原告资格的限制。

虽然争端解决机制解决的是WTO成员方之间的贸易争端,不涉及具体的公民、法人或者其他组织,但DSB对“利益”所作的最广泛意义的理解无疑将对我国行政诉讼原告资格标准产生影响。我国行政诉讼法对原告资格采用的是“合法权益标准”,按照我们的理解,“合法权益”包括“合法权利”和“合法利益”,[9]但在我国行政诉讼法受案范围和后来的司法解释以及司法实践中都把这一标准理解为“合法权利标准”。这样的理解与WTO争端解决机制的要求有很大距离。因此,我国行政诉讼法应作修改,明确对侵犯“合法利益”的行政行为的可诉性,这种利益应包括将来的预期利益。

 

 

参考文献:

[1]甘文.行政与法律的一般原理[M].北京:中国法制出版社,2002.

[2]马怀德,葛波蔚.WTO与中国行政诉讼制度的发展——兼论对现行行政诉讼法的修改[J].政法论坛,2002,(2).

[3]黄松有.WTO规则中的法制统一原则在司法中的具体运用[J].法律适用,2001,(WTO专号).

[4]《人民法院报》评论员.做好入后审判工作[N],人民法院报,2002-1-14.

[5]赵维田.世界贸易组织(WTO)的法律制度[M].吉林:吉林人民出版社,2000.

[6]张军旗.WTO监督机制的法律与实践[M].北京:人民法院出版社,2002.

[7]王传丽.析世界贸易组织争端解决机制——兼评贸易报复[J].政法论坛,1996,(4).

[8]汤树梅,尹立.以案说法:WTO篇[M].北京:中国人民大学出版社,2002

[9]夏锦文,高新华.我国行政诉讼原告资格的演进[J].法商研究,2001,(1).





司法审查的概念在不同国家的提法有所不同,有时又被称为司法复审。WTO使用“司法审查”的提法,在我国则称为“行政诉讼”。无论各国还是WTO,尽管对行政诉讼的理解与规定有着不同,“但在行政诉讼是由法院主持进行的、解决行政案件的司法活动这一点上,是基本相同的。”参见应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1999年版,第1-2页。

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