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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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论行政诉讼原告资格的发展  

2010-08-24 21:08:15|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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《常熟高专学报》2000年第5期

[摘要]  行政诉讼原告资格的内涵涉及属人因素和属事因素两个方面。在当代,行政诉讼原告资格的发展非常迅速,其趋势是逐步放宽和统一原告资格,其依据是一国的政治、经济、法治状况等基本国情。为使中国融入国际行政诉讼法制现代化的潮流,必须发展行政诉讼原告资格:在属人因素上,要放宽对行政相对人的理解;在属事因素上,要扩大行政诉讼受案范围;在发展途径上,要立足于本国国情循序渐进。

[关键词]  原告资格  属人因素  属事因素  合法权益

[作者]  高新华,男,1969年生,讲师,硕士,已公开发表论文十余篇。研究领域:行政诉讼法

 

    一、对行政诉讼原告资格的认定

    原告资格是一个争议很大的理论和实践问题,国内外对此理解的角度和解决的方法差异很大。在凯尔森看来,资格就是法律能力,“当规范将某个人的行为当作法律条件或法律后果时,意思是只有这个人才有‘能力’作或不作这一行为;只有他才有‘资格’(competence,最广义的资格)。只有当这个有能力的和有资格的人作或有作时,才发生根据规范来说成为法律条件或法律后果的行为或不行为。”?他进一步指出:“由法律规范所调整的人的行为是由两种因素组成的:属事因素和属人因素,必须要作或不作的事以及必须要作或不作这件事情的人,法律规范在决定作为法律条件或法律后果的人行为时,就决定了这两个因素。”?依此我们可以推论,资格就是指某人因某事而具有的法律能力,这种法律能力是由法律规范规定的。在行政诉讼中,原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力,它主要要解决的问题有两个:一是什么人可以提起行政诉讼?二是什么事可以被诉?

    依《布莱克法律大辞典》的解释,原告资格,是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益,其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分,从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求,具有为司法争端所影响的足够的利益,就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的,实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围,即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。?根据这一经典解释,原告资格主要解决的问题仍是两个,一是什么人是与某事有“足够的利益”的人,二是什么事称得上是“司法性争端”。在行政诉讼中,原告资格的中心课题是确定某人在某事发生后是否有法律能力成为正当的起诉人,即是否享有将某行政行为提交法院审查的足够的利益。

    因此,在行政诉讼中,应从属人因素和属事因素两方面认定行政诉讼的原告资格。

    属人因素,即与行政行为有“足够利益”的人。在法国,“申诉人只要其本人利益直接受到违法行政决定的侵害,就可提起越权之诉,但不必是属于申诉人个人的利益。”“申诉人的利益包括物质利益和精神利益,”但“申诉人的利益必须达到一定的重要程度,才能提起越权之诉。”?英国“法院除非认为申请人与申请事项有足够的利益关系,否则不予批准申请许可。”?在美国,“因行政机关而使其法定受到不法侵害的人,或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或侵害的人,均有权要求司法审查。”?在日本,“能够提起撤销诉讼者,必须是与行政处分的撤销有‘法律上的利益’者”,“接受不利处分的行政相对人与行政厅之间存在着直接不利的权利义务关系,因此,当然具有就该行政行为进行争讼的法律上的利益,虽然形式上不是行政处分的相对人,但是,只要实质上处于可以看作当事人的地位者,也同样具有法律上的利益。”?在行政诉讼原告资格的属人因素上,尽管各国提法不一,但可以将行政相对人分为两在类:一类是直接行政相对人,即受行政行为直接影响的行政相对人,另一类是间接行政相对人,即受行政行为间接影响的行政相对人,前者是行政行为作用的对象本身,后者则不限于此。如行政机关决定批准某商场享受减免税优惠,则此商场即为直接行政相对人,而与该商场处于竞争地位的其他商场则是间接行政相对人。各国普遍做法是,不管是直接行政相对人还是间接行政相对人,只要其对行政行为有足够的利益,就可成为行政诉讼原告。

    行政诉讼原告资格的属事因素,即存在一个“司法性争端”,只有当行政相对人与行政机关之间存在一个“司法性争端”,行政相对人才具有原告资格,否则行政诉讼将成为全民诉讼,这既会影响行政机关的工作效率,又会浪费国家有限的司法资源。但西方各国对“司法性争端”都作了广泛意义上的解释。如在美国,“如果原告主张被攻击的行为对他产生了事实上的损害,不论是经济的或其他的损害”,案件(即争端)的标准即已满足。?在中国该因素被称为行政诉讼受案范围。

    当代西文各国对行政诉讼原告资格的限制越来越放宽,但这是一个发展过程,在这个过程中,有许多普遍性的东西可资借鉴。

  

    二、各国行政诉讼原告资格发展的特点

    行政诉讼原告资格不是一个静态概念,而是一个不断变化发展的过程。正如施瓦茨所言,“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”?在这一发展过程中,综观各国情况,可以发现其一般性的特点。

首先,行政诉讼原告资格发展的趋势是逐渐放宽放宽并统一起诉资格,方便当事人起诉。在放宽起诉资格方面,西方各国在行政诉讼原告资格上,大多经历了由“权利受损害”到“利益受侵害”的发展过程。美国四十年代以前,规定当事人只能在权利受到侵害时才有起诉资格,经四十年代桑德期兄弟一案开始变化,从1946年《联邦行政程序法》规定“不利影响和损害”标准后,通过法院的判例,这个标准已被充分扩展了,甚至还有进一步扩大的趋向,损害和不利影响的程度,由直接扩大到间接;受不利影响和损害的对象由自身扩大到“大家”;不利影响损害的性质由经济损害扩大到非经济损害;利益状态也从“既得”扩大到“可得”。当事人所主张的利益,只要有可能处于法律所调整或保护的利益范围以内,就有起诉资格。日本明治宪法时期的行政裁判法制将可以提起撤销诉讼的人,规定为因行政厅的处分等而造成权利侵害者,而现行法规定,在法律上有要求撤销处分或裁决的利益者可以提起撤销诉讼,而不论是否为处分的相对人。?

同时,各国为了方便当事人起诉,都先后统一了行政诉讼原告资格。法国1799年成立国家参事院审理越权之诉。无权限和形式上的缺陷,是国家参事院撤销行政机关决定的最初两个理由,之后又相继增加了权力滥用和违反法律两个理由。但法国整个在十九世纪时,当事人因不同理由提起越权之诉,其适用的标准不一致,这很不方便当事人起诉。根据无权限、形式上的缺陷、权力滥用而提起的越权之诉都不要求行政决定侵犯当事人的权利,而只要求侵犯当事人的利益,而根据违反法律而提起的越权之诉则要求行政决定侵犯当事人的既得权利。1906年6月1日国家参事院在Alcindor案件中,对于以内容违法作为申请越权之诉时,不要求这个决定必须侵犯当事人的权利,而是和其他三个理由一样,只要求行政决定的内容侵犯当事人的利益,从而统一了当事人提起越权之诉的资格。英国也于1978年统一了申请公法上的救济手段和申请私法上的救济手段所适用的起诉资格。

可见,“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起申诉,扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。”?

其次,行政诉讼原告资格发展的依据是各国政治、经济、法治状况的实际需要。行政诉讼本身就是资本主义市场经济和民主政治的产物。整个十九世纪以前,所谓市场经济就是自由主义经济。人们笃信自由竞争、自动调节、自由放任的经济三原则,要求经济完全按照市场自身规律自由发展,于是政府扮演着“守夜人”或者说“警察”的角色。自由放任的市场经济在十九世纪七十年代达到了它的鼎盛时期而开始向其后面转化。1929年到1933年爆发的世界性经济危机,彻底打破了市场万能的神话,宣告了自由主义经济的破产。以凯恩期为代表的要求政府对经济进行干预和调节的政策主张应运而生并很快成为主流经济思潮。人们热切希望政府的积极干预带来经济的繁荣和社会生活的安定。同时,因政府干预经济而带来的行政权的扩张,通过过去那种严格限制行政权范围以制约行政权的方式已经不那么奏效了。这样,自本世纪30年代以来,建立在权力分立、相互制衡理论基础上的通过司法程序对行政权进行监督和制约的行政诉讼制度,就成为保护个人权利不受行政非法侵害的最重要途径了。为适应这一需要,各国纷纷用成文法的形式放宽了行政诉讼原告资格,如1946年美国《联邦行政程序法》、1947年英国《王国政府诉讼法》,1948年日本《行政案件诉讼特例法》、1958年法国《行政审判组织法》、1960年德国《行政法院法》等均在这一时期产生。

“二战”,为解决经济和社会发展过程中出现的各种新问题,各国相继采取措施,其中最具代表性的是推行建立完备的社会福利保障制度。概括起来,现代行政有两个突出特征:一是对社会生活的干预面非常之广;二是重视以公共福利为特征的行政服务功能的发挥,现代行政可以称之为“福利行政”或“服务行政”。但随着福利国家时期的到来,行政权越来越多地侵染立法权和司法厅权,按照严格意义的“依法行政”原则建立起来的行政诉讼制度因此而岌岌可危,因为很多的行政领域按照原来的法律无法被纳入司法审查的范围。于是各国又一次发展了行政诉讼原告资格。在现代,判断一个人是否具有原告资格,主要是看行政权行为本身,只要存在行政权力被滥用的情况,与之相关的相对人,无论他的权利是受到直接侵害,还是受到间接侵害,也无益这种受到侵害的利益是大还是小,都有起诉资格。   

在美国,1940年以前,行政诉讼原告资格和私人间诉讼的起诉资格适用同样的原则,但是由于近代行政国家的兴起,传统私法模式的行政法律关系,越来越不适应当代行政的需要。如果行政诉讼原告资格限制在传统普通法所保护的利益,势必导致大量近代行政活动不受法院控制,特别是社会行政和福利行政方面的活动不受法院控制,对于一般经济力量较弱的公民来说,非常不利。此外,由于当代独立经济发展的结果,政府为了保护公众的利益,设立了很多控制机构。这些控制机构在当代越来越受被控制对象的控制,以致一般公众的利益得不到保护。因此,公众不得不求救于法院的监督以维护自身的利益。然而享受控制利益的公众,往往不是控制机关行政权力的直接当事人,他们的权利没有受到损害。如果适用传统的司法审查起诉资格标准,这些人不可能有申诉的权利。于是发展行政诉讼原告资格成为必然,四十年代开始,美国的行政诉讼原告资格开始不断变革。

再次,行政诉讼原告资格的发展预示着行政诉讼的价值逐渐发生重心转移,即由保障行政机关行使职权向保护行政相对人利益、监督行政机关行使职权转变。在行政诉讼发源地的法国,行政诉伯初衷是为了保障行政权的独立行使,排斥司法权对行政权的干涉。现代福利国家的兴起和发展,使得行政权已经渗透到了社会生活各个方面。行政相对人的各种自由和权利,无不笼罩在行政权的阴影之下,人们一方面希望行政机关为自己提供各种福利或服务,但行政权的两面性又使得人们在另一方面又希望当自己的利益遭受违法行政行为侵犯时有救济的途径。在这种情况下,行政诉讼原告资格的发展势在必行,而这种发展,又悄悄地使行政诉讼的价值重心发生位移。行政诉讼的主要价值并不在于保障行政权依法行使职权,因为行政权越来越膨胀,已渗透到了传统的立法权和司法权,司法权干涉行政权已不大可能。现代行政诉讼的价值在于保护行政相对人利益,监督行政机关依法行政。例如在法国,越权之诉被认为是客观诉讼,诉讼的主要目的在于制裁违法的行政行为,保障良好的行政秩序,不在于保护申诉人的主观权利,这是一个没有当事人,对事不对人的诉讼,但是,行政诉讼原告资格的不断发展,越权之诉中的主观因素越来越多,从而更多地体现了保护申诉人利益的功能。

此外,行政诉讼价值重心的转移还表现在越来越多的国家承认行政相对人基于公共利益而享有原告资格。丹宁勋爵在谈到雷蒙·布莱克本基于警察专员未履行有关禁止赌博或淫秽义务而提起申诉的几个案件时指出:“现在我必须请你们所有的人注意,这些案件都是一位普通公民请求法院发布特种救济——调卷令、训令或中止令的案件。这些特种救济可以用来对付政府各部门或任何个人,或者用来对付由能够影响个人权利的法定权力机关建立的机构。我希望我已经向大家讲明,任何有责任感的公民,在他认为法律没有得到应有的执行时,都有充分的利益要求法院审理他提诉的案件。”?在英国,司法判例有承认公民以关心公共利益而有原告资格的趋向,而且“法院正为这样的申请人取得诉讼资格做准备”。公共机构有许多这类一般性的义务,除非靠普通公民,否则是谁也贯彻执行不了的。检察总长似乎并不关注这类公务。如果一般公民不能关注,那在公法制度中就将存在严重的缺陷。?在美国,情况更为明显,上诉法院在伊克斯案件的判例中,发挥了私人检察总长理论。“法院认为,国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查,国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长,主张公共利益。”?在西方国家,行政诉讼原告资格已不完全限制在个人利益范围之内,在一定条件下公民可以基于公共利益而提起行政诉讼,以适应日益复杂的行政事务,监督行政机关依法行使职权。

最后,行政诉讼原告资格发展的方式往往是先通过判例,之后以制定法形式肯定,然后再通过判例确认和发展。英美等普通法系国家均如此。例如在美国先是通过桑德斯兄弟无线电广播站控诉联邦电讯委员会一案发展了行政诉讼原告资格。在此案中,桑德斯兄弟无线电广播站控诉联邦电讯委员会对另一无线电广播站颁发新的营业执照。联邦电讯委员会认为颁发新的执照,没有侵害桑德斯兄弟任何合法的权利,因此桑德斯兄弟没有起诉资格。最高法院认为,尽管联邦电讯委员会的决定未给桑德斯兄弟的合法权利构成侵害,但作为一个竞争者,其利益受到颁发新执照的不利影响,仍然有资格请求司法复审,因为“竞争者通常是唯一有足够的动力请求法院注意联邦电讯委员会在颁发执照时所犯法律错误的人。”在这个判决中,法院认为竞争者虽然没有受到合法权利的损害,但是实际上受到损害,可以依法享有司法审查的起诉资格。?美国通过此案承认了竞争者的起诉资格,之后又通过伊克斯案件发挥了私人检察总长理论,然后再于1946年的联邦行政程序法中作出普遍性规定。

法国是大陆法系国家,以制定法为主,但其没有一部统一的行政诉讼法或行政程序法,其行政诉讼的依据却是判例法,行政诉讼原告资格的每一次发展都离不开法院的判例,如通过1906年的Alcindor案件,统一了越权之诉的起诉资格。日本也是以所谓“平野事件”为契机先制定了《行政案件诉讼特例法》,后积累了十五年的行政审判经验,制定了现行的《行政案件诉讼法》。

   

    三、中国行政诉讼原告资格的现状

    1954年《中华人民共和国宪法》第97条规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员,有向各级国家机关提出书面或者口头控告的权利,由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损害的人,有取得赔偿的权利。”这表明了国家要确立行政诉讼制度和国家赔偿制度,但宪法的实施,离不开具体的法律、法规,由于长期缺少可操作性的具体法律规定,宪法所认可的行政诉讼制度一直没有建立。1982年8月3日公布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”自此,行政诉讼制度正式建立。但此时法律对行政诉讼原告资格无任何原则性规定,公民在遭到行政机关或其工作人员的违法行政行为侵害时能否起诉,完全由各个法律加以规定。

    1986年《中华人民共和国民法通则》颁行,该法第121条规定 :“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人及其他组织合法权益,应当承担民事责任。”这条规定虽然明确规定了行政机关或其工作人员违法行政对公民、法人的合法权益造成侵害应承担法律责任,但仍未明确公民、法人在何种情况下享有原告资格。同时,最高司法解释认为《民事诉讼法(试行)》第3 条第2款中的“法律”不仅包括全国人大及其常委会制定的法律,而且还包括各种各样的法规,即国务院制定的行政法规、省和直辖市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规、民族自治地方的人民代表大会及其常委会制定的自治条例和单行条例。通过司法解释,扩大了公民、法人提起行政诉讼的范围,但公民、法人是否能成为原告仍由法律法规规定,如果法律法规没有对此作出规定,不管行政行为对公民、法人的合法权益造成多大的损害,公民、法人一概无起诉资格。很显然,这不利于社会主义民主法制建设的,不利于充分保障公民、法人的合法权益。

    从1982年到1989年行政诉讼法颁布前,全国已有近130件法律、法规规定公民、法人可以按照各单行法规的规定提起行政诉讼,这一方面反映了国家日益扩大对公民合法权益的保护范围的趋势,另一方面,由于对原告资格无统一规定,各法律法规各自为阵,客观上给公民、法人行使诉权造成许多不便,从而限制了公民、法人的诉权。在这一阶段,公民享有原告资格有一个潜在的前提,即不影响行政机关行使职权。随着改革开放的进一步深入,商品经济获得了较大发展,确立市场经济体制的改革目标进一步明确,民主法制建设的进一步发展,必然要求进一步扩大行政诉讼原告资格,并统一行政诉讼原告资格。

    1989年4月4日,《中华人民共和国行政诉讼法》终于在七届全国人大二次会议上通过,并于1990年10月1日起施行。“它是我国历史上最完备、最具有民主性的行政诉讼制度,它标志着行政诉讼制度已在我国完善地建立起来。”?该法第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”明确规定了行政诉讼原告资格,即“认为具体行政行为侵犯合法权益。”与原有法律相比,《行政诉讼法》在立法取向上已从保障行政机关行使职权为主转变为保障公民合法权益和保障行政机关行使职权并重,这从该法第1条的立法宗旨即可看出:“为保证人民法院正确、合法、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法,制定本法。”行政诉讼的原告资格的标准也明显放宽了。

    但对“认为具体行政行为侵犯合法权益”这一原告资格的标准,在解释和理解时分歧较大。首先是对“认为”的理解。依照立法精神,“认为”具体行政行为侵犯其合法权益,就是说法律并不要求以具体行政行为确实侵犯了行政相对人的合法权益为前提,只要公民、法人在主观上认为具体行政行为侵犯其合法权益即可。因为具体行政行为实际是否侵犯了公民、法人的合法权益,只有人民法院通过审理后才能最后确认。即人民法院在审查公民、法人的原告资格时,只能是形式审而不能是事实审,只要公民、法人能在形式上证明被诉具体行政行为与他的合法权益受到侵害具有法律上的而不是事实上的因果关系,人民法院即应承认其原告资格。至于被诉具体行政行为是否合法及该行政行为与合法权益是否有事实上的因果关系等实质性问题,须待审理后才能认定。但在司法实践中,人民法院时常会在审查起诉时,以事实审代替法律审,从而否定公民、法人的原告资格。其次是对“具体行政行为”的理解。立法时,由于种种原因,用了此一学术概念,但这样的结果是导致了认识上的歧意。最高人民法院在司法解释中认为:“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”简言之,即是行政主体就特定的事向特定人作出的单方行为,经过这一解释,具体行政行为的内涵大为缩小,原告资格受到了很大的限制。依此解释,公民、法人或其他组织如果不是行政行为的直接行政相对人,即使合法权益受到侵害,也无原告资格;或者在行政合同、行政指导等双方行政行为中合法权益受到侵害,也无原告资格。再次是对“合法权益”的理解。“权益”一词自然是包括权利和利益,公民的权利是由法律明文规定的,但公民的利益却并不一定由法律规定,因此对“合法权利”和“合法利益”的认定标准应有不同。对“权利”是否合法,要看法律是否规定公民、法人或其他组织享有这种“权利”;而对“利益”是否合法,则只要公民、法人或其他组织的既有的“利益”不违法则是“合法利益”。例如政府决定在一居民区周围营建一飞机场,则政府的决定并没有侵害居民的权利,但在飞机场建成后巨大的噪声会对居民的安静生活造成侵害。很显然权益的内涵比权利的内涵要广泛得多,但是司法实践中以及理论界常常会误解了行政诉讼法的立法精神,而把“权益”等同于“权利”,从而限制了公民、法人或其他组织的原告资格。如有学者提出:“进行原告资格审查,必须首先界定‘合法权益’的范围。在我国,公民所享有的权利的范围是很广的,仅宪法明文规定选举权和被选举权......”?

    可见,虽然中国行政诉讼法在立法时借鉴了国外先进经验,正确地界定了行政诉讼原告资格,但无论是理论上还是实践中仍存在着限制行政诉讼原告资格的倾向。

 

四、中国行政诉讼原告资格的发展思路

为使中国的行政诉讼融入国际行政诉讼法制现代化潮流之中,必须进一步发展中国行政诉讼原告资格。其发展的依据当然是中国国情。十年前,行政诉讼法刚颁布时,尚未确立建立社会主义市场经济体制的改革目标,利益主体很大程度上的单一性使人们对行政诉讼的重要性认识不足;政治体制改革有待于深化,民主政治有待于发扬展;依法行政的法治观念还未引起广泛的重视,;理论准备也欠缺,因此,对行政诉讼原告资格的立法作了限制性解释。经过十年的实践,我国在经济体制改革进一步深化,社会主义市场经济条件下利益主体多元化的格局已基本形成,民主政治有了很大的发展,二十年的改革开放也使人们的法治观念有了很大的变革,行政诉讼理论也有了更深层次的研究。“我国的政治、经济、文化领域基本上达到了法治状况,法治有了一定的基础。”?市场经济与民主政治进一步发展,党中央 “依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的提出,世界各国行政诉讼法制现代化的潮流,都使得扩大行政诉讼原告资格成为必然。

我们认为中国行政诉讼原告资格的发展应遵循以下规则:

首先在发展行政诉讼原告资格的属人因素上,应强调行政相对人的合法权益,逐步放宽行政诉讼原告资格。

如前所述,行政诉讼的价值取向已从保障行政机关依法行使职权向保护公民合法权益、监督行政机关依法行政转移。中国在1989年行政诉讼立法时,基于当时的国情,将保障行政权与保护公民权并列为行政诉讼的立法宗旨,这在立法上无可厚非,但是最高人民法院通过司法解释,限制了公民的起诉资格,司法实践中也经常出现剥夺公民的起诉资格的情形,这是与世界行政诉讼原告资格的发展趋势是不相适应的。另一方面,行政权本身就被预设有国家强制力,在行政法律关系中,当公民拒不服从行政机关的行政管理时,行政机关可凭借其权力强制公民服从,而当公民的合法权益遭受行政机关的违法侵害时,则无法通过其本身的力量来保护自己。如果在行政诉讼法律关系中,司法权仍以保障行政权为重点,则行政权就受到了双重保障,无肄是使本已失衡的天平更加倾斜。可见,对行政诉讼原告资格采取限制性解释是违背当代行政诉讼存在的价值的。我国是人民民主专政的国家,人民是国家的主人,自然更应强调这一点,过于严格地限定原告资格的范围,会把许多应当受理,应当给予司法监督的案件排斥在司法审查之外,既使许多行政争议得不到公正合理的解决,也将放纵许多违法行政行为。无论是直接行政相对人还是间接行政相对人,只要认为其合法权益遭到行政行为的侵害,就应具有原告资格,当代世界各国莫不如此。

其次,在行政诉讼原告资格发展的属事因素上,就逐步扩大行政诉讼的受案范围。?

宪法规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”行政诉讼法第2条也规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”而行政诉讼法第11条却把行政诉讼的“合法权益”限制于“人身权、财产权”以内,这是不科学的。“合法权益”应该包括生存权和发展权、人身权和财产权、社会权利(如环境权等)、政治权利和自由等。?可见,“人身权、财产权”只是“合法权益”的一部分。行政诉讼法第11条列举式的规定大大限制了行政诉讼的原告资格。这与当代各国逐步扩大原告资格的趋势是相背的。此外,我们认为,不仅要扩大行政相对人个人利益的保护范围,还应适当赋予行政相对人基于监督行政机关维护公共利益的起诉资格。行政诉讼的进一步发展,必然要求承认基于公共利益而产生的原告资格,我国应该在实践中逐步摸索,积累经验,以逐步扩大行政相对人个人利益的保护范围,扩大行政诉讼的受案范围。

再次,行政诉讼原告资格的发展应遵循循序渐进的原则。

行政诉讼原告资格发展的依据是一国的基本国情,即一国的政治、经济、法治状况。我国由于国情所限,行政法治状况还难如人意,法制建设中还有许多漏洞,如果完全仿效西方各国公民可以在一定条件下基于公共利益而获得原告资格,势必会造成行政效率下降,且既有的司法资源也不足以消化如此众多的行政诉讼。法律具有相对稳定性,变动太速,也不利于法制建设。在西方国家,由于法院在审查行政诉讼案件时具有很大的能动性,法院可以根据实际需要对法律作扩大或限制的解释,行政诉讼原告资格的发展往往是先通过判例确认一定的规则,然后再通过制定法加以规定。我国是制定法国家,不承认判例法,但是,最高人民法院的司法解释对法院内部仍然具有法律效力,而且最高人民法院定期公布的判例对各级法院具有示范效应。因此,根据国外的有益经验,最高人民法院认为时机成熟时,可通过司法解释逐渐扩大行政诉讼原告资格,如果司法解释与行政解释发生冲突,造成司法权与行政权相互干扰时,则可将这一冲突提交给全国人大及其常委会,从而再以制定法的形式加以肯定,求得行政诉讼原告资格的发展。





? (奥)凯尔森著:《法与国家的一般理论》,中国大百科全书出版社1996年版,第101页。


? (奥)凯尔森著:《法与国家的一般理论》,中国大百科全书出版社1996年版,第101-102页。


? Black Law Dictionary,1979 the fifth Edition,West Publishing Co..Page 1260-1261.


? 王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1987年版,第679页。


? (英)威廉i韦德著:《行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社1997年版,第379页。


? 参见应松年主编:《外国行政程序法汇编》,法制出版社1999年版,第841页。


? 杨建顺著:《日本行政法》,中国法制出版社1998年版,第732页。


?  王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第625页。


? (美)伯纳德·施瓦茨著:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第419页。


? (日)室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第242页。


? 王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第618页。


? (英)丹宁勋爵著:《法律的训诫》,群众出版社1985年版,第103页。


? (英)威廉i韦德著:《行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社1997年版,第377-378页。


? 王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第627页。


? 王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第622页。


? 应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1994年版,第42页。


? 周汉华:《论行政诉讼原告资格审查》,《中国法学》,1991年第6期。


? 杨解君:《行政诉讼的基础与检讨》,《政法论坛》,1997年第4期。


? 对行政诉讼的受案范围,尤其是对抽象行政行为可诉性问题,理论界多有讨论,故本文对此只作原则性讨论。


? 参见刘善春著:《行政诉讼价值论》,法律出版社1998年版,第171-177页。

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