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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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浅议行政诉讼原告资格的发展规律  

2010-08-24 21:08:57|  分类: 世态百象 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[摘  要] 行政诉讼原告资格是一个不断发展的概念,其发展遵循着一定的规律:其发展趋势是逐渐放宽并统一起诉资格,方便当事人起诉;其发展进程与现代行政权的发展及对其控制的实际需要相适应;其发展预示着行政诉讼的价值由维护行政机关行使职权向保障行政相对人合法权益,监督行政机关依法行使职权转变;其发展方式往往是先通过判例形成一定的规则,之后再以制定法形式肯定。

[关键词] 原告资格  发展趋势  行政权扩张  诉讼价值  发展方式

[作  者] 高新华,男,1969年生,法学硕士,常熟高等专科学校社科系,已公开发表学术论文十余篇,主要研究方向:诉讼法、行政法。

 

行政诉讼原告资格就是某人就某事而具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力,其实质是司法权对行政权的监督审查程度。在历史上,行政诉讼原告资格经历了一个不断变化发展的过程,由于各国的具体国情不同,其发展在不同的国家呈现出各自的特殊性。尽管行政诉讼原告资格不是一个静态概念,“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”[1]对这一发展过程进行历史的比较的研究,我们仍能发现以下一般性的发展规律。

 

首先,行政诉讼原告资格发展的趋势是逐渐放宽并统一起诉资格,方便当事人起诉。在放宽起诉资格方面,西方各国在行政诉讼原告资格上,大多经历了由“权利受损害”到“利益受侵害”的发展过程。美国四十年代以前,规定当事人只能在权利受到侵害时才有起诉资格,而现在,当事人所主张的利益,只要有可能处于法律所调整或保护的利益范围以内,就有起诉资格。[2]日本明治宪法时期的行政裁判法制将可以提起撤销诉讼的人,规定为因行政厅的处分等而造成权利侵害者,而现行法规定,在法律上有要求撤销处分或裁决的利益者可以提起撤销诉讼,而不论是否为处分的相对人。[3]

同时,各国为了方便当事人起诉,都先后统一了行政诉讼原告资格。在英国,以前的原告资格因救济手段的不同而有所区别。当事人申请私法上的救济手段时,只能在个人权利受到公共机构违法的决定侵害时才能起诉。申请公法上的救济手段由于以英王的名义提起,起诉资格的限制较宽,只要当事人的直接利益因公共机构的违法决定受到侵害,就有资格向法院起诉。另外,在公法上的救济手段中,申请强制令的资格比申请调卷令与禁令的资格限制更严,这种复杂的起诉资格对公民起诉很不方便。1978年最高法院新规则统一了申请公法上的救济手段和申请私法上的救济手段所适用的原告资格,方便了当事人的起诉。而法国国家参事院早在1906年的Alcindor案件中就已统一了当事人因无权限、形式缺陷、权力滥用、内容违法而提出的越权之诉(法国最重要的一种行政诉讼)的资格。

可见,“当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起申诉,扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。”[4]

 

其次,行政诉讼原告资格发展的进程是与现代行政权的发展及对其控制的实际需要相适应的。行政诉讼是资本主义市场经济和民主政治的产物。整个十九世纪以前,所谓市场经济就是自由主义经济。人们笃信自由竞争、自动调节、自由放任的经济三原则,政府扮演着“守夜人”或者说“警察”的角色。行政权限被严格限制在法律规定的范围之内。自由主义经济在19世纪70年代达到了它的鼎盛时期,而后开始向其反面转化。1929年到1933年的世界性经济危机,宣告了自由主义经济的破产。以凯恩斯为代表的要求政府对经济进行干预和调节的政策主张应运而生,并很快成为主流经济思潮。政府开始积极干预经济和社会事务,行政权迅速扩张,通过过去那种严格限制行政权范围以制约行政权的方式已经不那么奏效了。这样,自本世纪30年代以来,建立在权力分立、相互制衡理论基础上的通过司法程序对行政权进行监督和制约的行政诉讼制度,就成为保护个人权利不受行政非法侵害的最重要途径了。为适应这一需要,各国纷纷用成文法的形式放宽了行政诉讼原告资格。

“二战”后,为解决经济和社会发展过程中出现的各种新问题,各国相继采取措施,其中最具代表性的是推行建立完备的社会福利保障制度,现代行政可以称之为“福利行政”或“服务行政”。但随着福利国家时期的到来,行政权越来越多地侵染立法权和司法权,按照严格意义的“依法行政”原则建立起来的行政诉讼制度因此而岌岌可危,因为很多的行政领域按照原来的法律无法被纳入司法审查的范围。于是各国又一次发展了行政诉讼原告资格。在现代,判断一个人是否具有原告资格,主要是看行政权行为本身,只要存在行政权力被滥用的情况,与之相关的相对人,无论他的权利是受到直接侵害,还是受到间接侵害,也无论这种受到侵害的利益是大还是小,都有起诉资格。   

 

再次,行政诉讼原告资格的发展预示着行政诉讼的价值逐渐发生重心转移,即由保障行政机关行使职权向保护行政相对人利益,监督行政机关依法行使职权转变。在行政诉讼发源地的法国,行政诉讼的初衷是为了保障行政权的独立行使,排斥传统司法权对行政权的干涉。现代福利国家的兴起和发展,行政权的扩张,使行政相对人的各种自由和权利,无不笼罩在行政权的阴影之下。在这种情况下,行政诉讼原告资格的发展势在必行,而这种发展,又悄悄地使行政诉讼的价值重心发生位移。现代行政诉讼的主要价值并不在于保障行政权依法行使职权,因为司法权干涉行政权已不大可能。现代行政诉讼的价值在于保护行政相对人利益,监督行政机关依法行政。例如在法国,“越权之诉属于客观的诉讼。诉讼的主要目的在于制裁违法的行政行为,保障良好的行政秩序,不在于保护申诉人的主观权利,这是一个没有当事人,对事不对人的诉讼。”[5]但是,行政诉讼原告资格的不断发展,越权之诉中的主观因素越来越多,从而更多地体现了保护申诉人利益的功能。

此外,行政诉讼价值重心的转移还表现在越来越多的国家承认行政相对人基于公共利益而享有原告资格。在英国,司法判例有承认公民以关心公共利益而有原告资格的趋向,而且“法院正为这样的申请人取得诉讼资格做准备”。公共机构有许多这类一般性的义务,除非靠普通公民,否则是谁也贯彻执行不了的。检察总长似乎并不关注这类公务。如果一般公民不能关注,那在公法制度中就将存在严重的缺陷。[6]在美国,情况更为明显,上诉法院在伊克斯案件的判例中,发挥了私人检察总长理论。“法院认为,国会为了保护公共利益可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查,国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长,主张公共利益。”[7]行政诉讼原告资格已不完全限制在个人利益范围之内,在一定条件下公民可以基于公共利益而提起行政诉讼,以适应日益复杂的行政事务,监督行政机关依法行使职权。

 

最后,行政诉讼原告资格发展的方式往往是先通过判例形成一定的规则,之后再以制定法形式肯定。英美等普通法系国家均如此。例如在美国先是通过桑德斯兄弟无线电广播站控诉联邦电讯委员会一案发展了行政诉讼原告资格。在此案中,桑德斯兄弟无线电广播站控诉联邦电讯委员会对另一无线电广播站颁发新的营业执照。联邦电讯委员会认为颁发新的执照,没有侵害桑德斯兄弟任何合法的权利,因此桑德斯兄弟没有起诉资格。最高法院认为,尽管联邦电讯委员会的决定未给桑德斯兄弟的合法权利构成侵害,但作为一个竞争者,其利益受到颁发新执照的不利影响,仍然有资格请求司法复审,因为“竞争者通常是唯一有足够的动力请求法院注意联邦电讯委员会在颁发执照时所犯法律错误的人。”[8]在这个判决中,法院认为竞争者虽然没有受到合法权利的损害,但是实际上受到损害,可以依法享有司法审查的起诉资格。[8]美国通过此案承认了竞争者的起诉资格,之后又通过伊克斯案件发挥了私人检察总长理论,然后再于1946年的联邦行政程序法中作出普遍性规定。法国是大陆法系国家,以制定法为主,但其没有一部统一的行政诉讼法或行政程序法,其行政诉讼的依据却是判例法,行政诉讼原告资格的每一次发展都离不开法院的判例,如通过1906年的Alcindor案件,统一了越权之诉的起诉资格。日本也是以所谓“平野事件”为契机先制定了《行政案件诉讼特例法》,后积累了十五年的行政审判经验,制定了现行的《行政案件诉讼法》。

 

中国行政诉讼原告资格也经历了一个发展过程,自1982年《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)初创行政诉讼制度,经1989年《中华人民共和国行政诉讼法》正式制定再发展至今,中国的行政诉讼原告资格已获得了很大的发展。但社会主义市场经济体制的初步建成,民主政治改革的进一步深化,依法治国方略在宪法上的确认,都使得行政诉讼发展成为必然。透过行政诉讼原告资格的发展规律,认清世界行政诉讼的发展方向,对指导我国行政诉讼法的修改应是大有益处的。

 

 

参考文献

[1] (美)伯纳德·施瓦茨著:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第419页。

[2] 参见王名扬著:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第626页。

[3] (日)室井力主编:《日本现代行政法》,吴微译,中国政法大学出版社1995年版,第242页。

[4] 王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第618页。

 [5] 王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第676页。

[6] (英)威廉i韦德著:《行政法》,徐炳译,中国大百科全书出版社1997年版,第377-378页。

[7] 王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第627页。

[8] 王名扬著:《美国行政法》,法制出版社1995年版,第622页。





 


 


 


 


 


 


 





 

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