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律师高新华(法学博士)的博客

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法学博士,教授,江苏圣益律师事务所律师,苏州仲裁委员会仲裁员,拥有上市公司独立董事资格,兼任常熟市行政复议委员会委员、常熟电台特约新闻评论员、常熟市流水琴川义工团成员、常熟市法律援助中心常熟理工学院工作站站长。主持法学研究课题近十项,公开出版法学专著二部、论文五十余篇,被评为省优秀青年骨干教师、苏州市优秀教育工作者、2012年度常熟新闻人物、苏州市领军型律师、常熟市优秀律师等。1997年获律师资格,经常为政府机关、企业事业单位提供法律服务。

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行政机关可申请人民法院强制执行的情形  

2017-01-29 11:17:13|  分类: 他人观点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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所谓非诉讼行政执行,是指行政机关作出具体行政行为后,行政相对人既不向人民法院提起行政诉讼,又不履行该具体行政行为,行政机关以及与该具体行政行为相关的公民、法人、其他组织向人民法院提出执行申请,由人民法院采取强制措施,使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。随着行政执法力度的不断强化和行政诉讼的深入开展,非诉讼行政执行已经成为人民法院一件十分重要的工作。本期法信对非诉讼行政执行的申请条件相关问题梳理了相关法律、案例、专家观点,供读者参阅。

 法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》(2014修正)

第九十七条 公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。

2.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第八十六条 行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备以下条件:(一)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(二)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(三)申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织;(四)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(五)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务;(六)申请人在法定期限内提出申请;(七)被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。

人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。

第八十八条 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。

 

相关案例

1.法律规定由行政机关执行的也可申请人民法院强制执行——渝中公安分局申请执行重庆唯尼外国语学校行政处罚案

本案要旨:行政强制法第十三条并未限制或禁止法律规定行政机关强制执行的,行政机关可向人民法院申请强制执行。从维护生效行政行为效力的角度看,无论法律是否规定行政机关强制执行,人民法院均可受理该类案件。

案号:(2012)中区法非行审字第132号

审理法院:重庆渝中区人民法院

案例来源:《人民法院报》2013年1月31日

2.行政机关对于经催告拒不履行行政处罚的当事人,可申请法院强制执行——江苏省环境保护厅申请强制执行盐城市城东污水处理厂环境保护行政处罚案

本案要旨:污水处理厂工程未经环保竣工验收便投入使用,且经催告拒不履行行政处罚的,行政机关可申请法院强制执行。

案号:(2013)宁非诉行审字第55号

审理法院:江苏省南京市中级人民法院

案例来源:江苏省环境保护十大案例

3.无专门法律、法规针对性授权时,乡级人民政府的具体行政行为生效后,可申请人民法院强制执行——乌拉特前旗先锋乡人民政府申请强制执行其行政决定案

本案要旨:乡政府享有本行政区域内行政管理权和行政决定权,在没有专门法律、法规针对性授权的情况下,乡级人民政府的具体行政行为生效后,相对人在法定期限内没有提起复议也为提起行政诉讼的,可以申请人民法院强制执行。人民法院经过审查只要有法律、法规的授权,即使没有专门法律、法规针对性的授权,也应受理。

案例来源:《人民法院案例选》 1997年第1辑,总第19辑

4.行政机关逾期申请人民法院强制执行其具体行政行为的,人民法院不予受理,已经受理的,应裁定不准予执行——某区环境保护局申请执行行政处罚决定案

本案要旨:行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。对于已经受理的申请,应当裁定不准予执行。

案例来源:《中华人民共和国行政诉讼法案典》,周强总主编;江必新、贺荣主编,人民法院出版社2014年3月出版

专家观点

1.行政机关申请人民法院法院强制执行的条件

第一,行政行为依法可以由人民法院执行。这一条件涉及行政强制执行权在行政机关和人民法院之间如何分配的问题。换言之,并非所有的行政行为政机关均可以向人民法院申请执行,比如行政机关本身具有强制执行权,其不想行使该项强制执行权,但相关法律、法规又未规定其可以向人民法院申请强制执行的,那么其就不能向人民法院提出强制执行的申请。从现有法律和司法实践情况来看,行政行为依法可以由行政机关申请人民法院强制执行的情况有三种:一是法律明确规定行政机关没有行政强制执行权的,只能申请人民法院强制执行。比如《中华人民共和国海上交通安全法》第45条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五天内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”二是法律规定行政行为既可以由行政机关强制执行,又可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法强制执行。比如《中华人民共和国海关法》第93条规定:“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的,作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴,也可以申请人民法院强制执行。”三是法律对行政强制执行权归属未作规定的,也可以申请人民法院强制执行。比如法律规定由行政机关负责最终裁决的行政行为,如果法律对行政机关是否有权执行该终局裁决未作规定,那么行政机关可以就该终局裁决向人民法院申请强制执行,人民法院也应当予以受理。

第二,行政行为已经生效并具有可以强制执行的内容。从字面意义上看,这项条件实际上包含两个方面的要求:一是行政行为已经发生法律效力。换言之,对于尚发生法律效力的行政行为,行政机关当然不能申请人民法院强制执行。二是行政行为还必须具有可供强制执行的内容。这是因为在行政执法实践中,并非所有发生法律效力的行政行为都需要通过强制执行的手段来实现其确定的权利和义务。有些行政行为,行政机关一经作出,即已发生实际法律效果,就不需要当事人另有作为或不作为的行为。例如行政机关取消许可证、拒绝给予某种利益等,就属于这种情况,不涉及强制执行的问题。但是也有些行政行为作出以后,还需要当事人履行金钱财物的给付义务,或者履行其他作为或不作为义务,这均属于可供强制执行的内容范畴,当事人拒绝履行,在法定期限内又不申请行政复议或提起行政诉讼时,就必须由有权机关采取一定措施,比如由行政决定的作出机关向人民法院提出强制执行申请,以实现行政决定所确定的权利和义务。

第三,申请人是作出该行政行为的行政机关。这里的“行政机关”与行政法学上“行政主体”的概念是相同的,此处我们为了立法用语的通俗易懂,对于凡是具有行政主体资格的行政机关或法律、法规、规章授权的组织在,行政诉讼中一概称之为“行政机关”。这在本次行政诉讼法修改中也得到了体现,本次修正案在条文中明确了行政机关包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织,同理,行政行为不仅包括行政机关作出的行政行为,也包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。所以,申请人民法院强制执行行政行为的主体,也即非诉行政执行的申请人,一般情况下指的就是作出行政行为的行政机关,其他不行使行政管理权不能独立作出行政决定的机关或组织,不属于“行政机关”的范畴,一般不能向人民法院提出非诉行政执行的申请。但这里有个例外,即与被诉行政行为或者同案件处理结果有利害关系的第三人,既然行政诉讼法明确了其可以作为行政诉讼裁判执行的申请主体,其也有理由成为非诉行政执行的申请主体,因为行政相对人在法定期限内既不起诉又不履行,作出行政决定的行政机关在申请执行的期限内亦未申请人民法院强制执行时,与被诉行政行为或者同案件处理结果有利害关系的第三人的正当权益照样无法实现。故而《行政诉讼法》第95条规定,公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的,行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行,或者由行政机关依法强制执行。

第四,被申请人是该行政行为所确定的义务人。这里的义务人实际指的就是行政相对人,包括行政决定所直接针对和直接影响的公民、法人或其他组织。非诉行政行为的强制执行不能针对行政行为所确定的义务人以外的人,这是因为行政行为所确定的义务人以外的人并不是行政决定的直接相对人,其不是行政行为所确定的权利直接承受人或义务直接履行人,与作为非诉行政执行依据的行政决定不具有直接的关联性,自然不能将其作为非诉行政执行的被申请人。

第五,被申请人逾期不复议、不起诉又不履行义务行政行为发生法律效力后并非都需要立即执行,一般情况下要给行政相对人保留一个申请救济的期限。在这个救济期限内,行政相对人对行政行为有异议的,可以提起行政复议,也可以提起行政诉讼。救济期限的时日,一般都是由行政复议法、行政诉讼法等法律法规作出明确规定。在法定救济期限届满之前,行政行为不产生强制执行的效力,行政机关不能向人民法院申请强制执行。不过,这里有个比较特殊的问题,有时行政复议期限和行政诉讼期限不一致,比如邮政法、统计法上规定的起诉期限只有15日,明显短于60日的复议期限。如果当事人在行政起诉期限届满后没有提起诉讼又不履行义务,但是尚未超出行政复议期限的,此时行政机关可否向人民法院提出强制执行的申请?人民法院应否受理?我们认为,显然不能,因为逾期不履行,实际上包括了行政复议期限和行政诉讼期限均“逾期”的情形,这也有利于更加全面地保护当事人的合法权益。因此,只有在法定复议、诉讼救济期限届满,行政相对人既不复议、诉讼,又不履行义务的情况下,行政机关才可以向人民法院申请强制执行。

第六,申请人在法定期限内提出申请。为了保障行政法律关系的安定,行政机关不能无限期地向人民法院申请强制执行,法律必须明确规定行政机关申请强制执行的期限。非诉行政执行申请期限的确定,必须考虑两方面的因素:一是为了维护法律关系的安定性,要尽可能地缩短申请执行的期限;二是申请执行期限的确定,又要充分照顾到当事人申请执行的可能性,这就要求必须给当事人留下足够的申请执行的时间。从现有的法律、司法解释的规定来看,对于非诉行政案件申请执行的期限,《若干解释》第88条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的,除有正当理由外,人民法院不予受理。”《行政强制法》第53条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”虽然《若干解释》与《行政强制法》的规定不一致,但根据后法优于前法、法律优于司法解释的一般法理,对于非诉行政执行的申请期限,应按照《行政强制法》规定的3个月执行,若逾期申请的,除有正当理由外,人民法院将不予受理。

此外,关于利害关系第三人申请非诉行政执行期限的问题,目前有两种选择:一是在被申请人的法定期限届满之时,第三人和行政机关一样,可以向人民法院提出强制执行申请;二是被申请人的法定期限虽然届满,但还需等行政机关申请执行的期限届满之后,第三人才可以向人民法院提出强制执行申请。这两种选择有着不同的考虑,前一种选择更注重效率,后一种选择更注重依法行政。《若干解释》第90条第1款即是第二种选择在司法解释中的体现。由于《行政强制法》对第三人的申请权未作出规定,所以在今后的司法实践中,我们还是应遵循《若干解释》第90条第1款的规定,即:“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。”

第七,申请人向有管辖权的人民法院提出执行申请。非诉行政执行案件的管辖不同于行政诉讼裁判执行的管辖。因为生效的行政诉讼判决、裁定、调解书,系由特定的人民法院经审判程序作出,行政机关申请执行的管辖法院,显然应当是作出第一审判决的人民法院。但由于作为非诉行政执行依据的行政决定,事先未经过人民法院的审判程序,在申请人民法院执行前其只是一个纯粹的行政决定,因而在理论上行政机关既可以向其所在地的人民法院提出执行申请,也可以向被执行人所在地的人民法院提出申请。但是考虑到《若干解释》第89条已经对非诉行政执行案件的管辖作出了相关规定,并且在司法实践中也已经形成一种司法惯例,所以对于非诉行政执行案件,一般应由申请人所在地的基层人民法院管辖;但执行对象为不动产的,应由不动产所在地的基层人民法院管辖。不过这里仍需注意的是,在级别管辖上,并非所有的非诉行政案件都由基层人民法院管辖,若基层人民法院认为执行确有困难的,比如当地重大复杂的房屋征迁、土地征收等案件,可以报请上级人民法院执行,上级人民法院也可能会行使部分非诉行政案件的管辖权。

第八,行政机关申请人民法院强制执行前已经履行完催告程序。在《行政强制法》实施之前,只要符合上述七个条件,即可向人民法院提出非诉强制执行的申请。但是《行政强制法》的出台和施行,对于非诉行政执行的程序又增加了催告的规定,即第54条规定:行政机关申请人民法院强制执行前,应当催告当事人履行义务,催告书送达10日后当事人仍未履行义务的,行政机关才可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。这是考虑到,强制执行对当事人权益影响较大,也是最容易造成侵害的环节,当事人未按期履行行政决定所确定的义务,可能存在各种原因,既可能是故意不履行,也可能是因过失或其他客观情况未能及时履行,因此在行政机关申请人民法院强制执行前,通过再次催告的程序,可以督促当事人及时履行义务,最大程度实现当事人自动履行的最佳效果;若当事人仍然不履行,行政机关在法理上也尽到了再次善意提示的义务,程序上也更加到位,充分保障了其知情权,而且在情理上也做到了“仁至义尽”。

(摘自《新编中华人民共和国行政诉讼法释义》,马怀德,中国法制出版社2014年出版)

2.行政机关申请人民法院强制执行的条件和期限

行政机关申请人民法院强制执行其作出的行政决定的前提条件是:公民、法人或者其他组织(当事人)在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定,行政机关才能向人民法院申请强制执行。我国行政复议法和行政诉讼法关于申请救济的法定期限分别是:公民、法人或者其他组织申请行政复议的法定期限是60日,自知道该具体行政行为之日起60日内提出;公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。按照本条规定,如果法律规定当事人可以直接向法院起诉,当事人在6个月内没有提起行政诉讼又不履行行政决定,行政机关可以申请法院强制执行。按照行政强制法第53条规定,行政机关申请人民法院强制执行的期限是从当事人行使行政救济或者司法救济的法定期限届满之日起3个月内提出,超过此期限申请的,人民法院不予执行。

(摘自《中华人民共和国行政诉讼法释义》,信春鹰主编;全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编,法律出版社2014年出版)

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